RETHINKING RIKERS: 
MOVING FROM A CORRECTIONAL TO A THERAPEUTIC 
MODEL FOR YOUTH 
 
Proposal for Rule‐Making 
Report for the NYC Board of Correction 
 
Professor Ellen Yaroshefsky 

 
Prepared by: 
 
Melody Berkovits 
Dinisha Fernando 
Nadia Jean‐Francois 
Michelle Kornblit 
Lindsay Melworm 
Casandra Tolentino 
Karina van Ginkel 
 

JANUARY 2014
 

 
TABLE OF CONTENTS 
 
1.  Executive Summary ....................................................................... 3 
2.  Recommendations at a Glance ...................................................... 5 
3.  Background and Methodology ...................................................... 8 
A.  CONTEXT OF REFORM AND DATA ............................................... 9 
B.  EMERGING RESEARCH AROUND THE COUNTRY ........................ 16 
C.  DAMAGE OF SOLITARY CONFINEMENT ..................................... 19 
D.  OVERVIEW OF PREVAILING MODEL: THE MISSOURI MODEL ..... 21 
E.  STRIDES IN NYC: CLOSE TO HOME ............................................. 23 
4.  Recommendations and Strategies ............................................... 27 
A.  REDUCE THE RIKERS ISLAND POPULATION ................................ 28 
B.  SMALL GROUPS ........................................................................ 28 
C.  THERAPY .................................................................................. 29 
D.  ALTERNATIVE DISCIPLINE ......................................................... 32 
E.  PROCEDURAL SAFEGUARDS ...................................................... 41 
F.  TRAINING ................................................................................. 44 
G.  EVALUATION AND REPORTING ................................................. 48 
5.  State Success Stories ................................................................... 51 
A.  CONNECTICUT .......................................................................... 51 
B.  MAINE ...................................................................................... 55 
C.  RHODE ISLAND ......................................................................... 60 
D.  MISSISSIPPI .............................................................................. 64 
 
	
	

 

2 

1. Executive Summary 
 
“Children are not little adults . . . neurological research has made that clear.”1  Consequently, a 
different system, or a different set of responses, is necessary to address the needs of young 
adults in the criminal justice system.2  Yet, New York City has lagged behind other jurisdictions, 
including New York State, in modernizing its treatment and punishment of youth offenders. 
Significantly, New York remains one of only two states in the country to treat 16 and 17‐year 
olds as adults in its courts.  
 
More than 500 youth languish in New York City’s Department of Correction facility on Rikers 
Island and over 75% of them are awaiting trial.  Such a system of large‐scale youth correctional 
facilities provides little benefit for long‐term public safety.  On the contrary, it wastes vast sums 
of taxpayer dollars, and more often than not, harms the well‐being and dampens the future 
prospects of the youth behind bars. Each year, the United States invests 6 billion dollars to 
incarcerate youth, and within two to three years of their release, 70‐80% of these youth are 
rearrested on a new offense.3 New York City spends $167,000 per year to hold a young person 
on Rikers Island.   
 
Instead of existing costly and ineffectual practices, policymakers should be working towards 
narrowing the pipeline of youth entering the criminal justice system.  For those that do enter, 
New York City should adopt effective charging and bail policies, change case processing 
methods, and increase alternatives to incarceration and other services to improve outcomes for 
individuals. These practices would significantly reduce the number of youth in detention. 
Implementation of these necessary practices, however, is not within the control of the Board of 
Correction and is beyond the scope of this report. 
 
This report addresses effective practices for those youth who will be detained in secure 
facilities. Effective policy requires a fundamental shift to a therapeutic approach with practices 
that are specialized for and dedicated to youth rehabilitation.  This begins with the pressing 
need to eliminate the use of solitary confinement. 
 
Solitary confinement for incarcerated youth across the United States has increasingly captured 
public attention. Although the definition varies, for purposes of this report, solitary 
confinement consists of extreme isolation for 22‐24 hours a day with minimal human contact. 
The severe emotional, mental and physical harm caused by such practices is well documented. 
While isolation might be sparingly utilized for short periods of time in some circumstances, 

                                                       

1

 Graham Kates, Getting Youth Out of Adult Court, THE CRIME REPORT, available at 
http://www.thecrimereport.org/news/inside‐criminal‐justice/2013‐11‐getting‐youths‐out‐of‐adult‐court (citing 
Marian Wright Edelman of Children’s Defense Fund, Keynote Speech at the John Jay College of Criminal Justice 
 “Raise the Age: Turn the Page” Conference (Nov.19, 2013)). 
2
 Id. (citing Vincent Schiraldi, Commissioner of New York City’s Department of Probation). 
3
 Missouri Model, infra note 78. 

3 

solitary confinement for lengthy periods is detrimental. Moreover, the practice itself has 
proven to be unnecessarily costly and a substantial contributor to increased recidivism rates.   
 
Some states have eliminated solitary confinement altogether. Others, including New York, 
continue to utilize solitary confinement for adults and children alike, irrespective of the 
burgeoning scientific data highlighting its harmful effects. Research in the past three decades 
demonstrates that heavy reliance on solitary confinement and more generally, on punitive‐
based models for incarceration of youth, is counterproductive. It does not work to reduce 
aggressive, violent, impulsive, or disobedient behaviors. In fact, solitary confinement increases 
these behaviors.   
 
Overall, the Rikers Island correctional model is damaging and in need of significant change. 
Solitary confinement is but the most extreme of the harmful practices. New York’s current 
political climate provides an ideal opportunity to redesign the current youth detention system 
on Rikers Island.  New York City should look to the flourishing success of models and practices 
in other jurisdictions and follow a fundamentally different approach to its treatment of youth in 
detention. We must embrace a shift from the traditional and oft‐ineffective correctional facility 
model to the proven success of a residential treatment facility model.  
 
This report examines the emerging research and the characteristics and models adopted by 
other states that are effective in the treatment of youth. It makes recommendations to change 
existing practices for youth on Rikers Island. These include placement of youth into closely 
supervised small groups, access to group therapy and positive behavioral management, 
extensive staff training and reorientation of staff to a therapeutic approach, alternatives to 
discipline, procedural safeguards and methods to carefully assess and evaluate the programs.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
4 

2. Recommendations at a Glance 
 
This report presumes that by narrowing the school‐to‐prison pipeline, the population of youth 
on Rikers Island will be reduced significantly.  The following recommendations and strategies, 
while based on this presumption, can also be implemented and adapted for the current 
population size.  
 
 
 
 
CHANGE FROM A PUNITIVE TO A THERAPEUTIC MODEL  
 
SMALL GROUPS 
Develop small groups that establish mini communities. 
 
 Group youth in teams of approximately 10‐12; teams should sleep in a dormitory style 
room and spend a significant amount of the day together, including during meals, 
classes, exercise and group therapy. 
 Assign a youth specialist to regularly supervise and engage with a particular team. 
 Implement group discussions where youth are asked to explore their feelings and 
address their actions. 
 
THERAPY 
Adopt treatment and rehabilitation mechanisms that are proven to reduce future instances of 
criminal conduct and reform delinquent behavior. 
 
 Establish an environment to promote desirable behaviors.  This includes creation of 
calming living quarters, as well as adopting de‐escalation and other techniques that 
allow staff to reliably predict conduct that precedes a problem behavior. 
 Develop individualized profiles for behavior management for each youth. 
 Use techniques, such as a token economy, to alter the environment so that undesirable 
maladaptive behaviors are ignored or punished, and desirable prosocial behaviors are 
met with positive reinforcement. 
 Embrace evidence‐based therapeutic approaches, such as cognitive‐behavior therapy, in 
ways that maximize effectiveness. Such approaches have been successfully 
implemented in post‐incarceration settings (e.g., by including the family in therapeutic 
sessions and post‐release planning). 
 Initiate skill‐building programs, such as communication and job readiness, to equip 
youthful offenders with adaptive skills to succeed upon release. 
 
ALTERNATIVE DISCIPLINE 
In a youth corrections model where youth are placed into closely supervised small groups, with 
group therapy and behavior management facilitated by trained staff, the most serious types of 
disciplinary methods can be avoided. 
 

5 



Ban solitary confinement (absolute social and physical isolation for 22‐24 hours per 
day).  
 Individualize the disciplinary policies and procedures by considering factors such as the 
youth’s age and mental health status. 
 Employ de‐escalation techniques soon after a young person acts out or misbehaves. This 
includes discussion with the youth to determine the root causes to help identify more 
appropriate responses. 
 Use short‐term isolation only as a last resort to interrupt current acting‐out behavior or 
to separate youth in circumstances where the youth poses an immediate threat to 
others or to him/herself. Isolation should be used only after graduated sanctions and 
lesser restrictive discipline techniques have proven ineffective.  Before separating the 
youth, explain the reasons why separation is required and that he or she will be 
released upon regaining self‐control. Short‐term isolation must end as soon as the youth 
has regained self‐control and cannot exceed 4 hours. 
 Utilize room confinement only in extreme situations where a major rule violation has 
occurred and lesser restrictive discipline techniques have been exhausted or proven 
ineffective. Room confinement of more than 24 hours is reserved for the most serious 
violations, and never imposed for more than 72 hours. Youth in room confinement 
must receive out‐of‐cell access to education services and other programming, including 
physical recreation for at least 4 hours per day. 
 Require supervisory review before isolation or room confinement is used. 
 Provide feedback to staff on how to improve incident responses, including supervisory 
review of incidents with staff to determine if a youth’s time in isolation or room 
confinement could have been shorter or avoided entirely.  
 Initiate regular training to facility staff on the appropriate use of, and alternatives to, 
isolation and room confinement. 
 Create access to information about isolation and room confinement to independent 
oversight boards and staff. 
 
PROCEDURAL SAFEGUARDS 
The consequences of solitary confinement on youth are severe; therefore, a jurisdiction utilizing 
confinement must implement appropriate and necessary procedural safeguards that ensure 
constitutional due process rights are protected. 
 






Develop a system where each occurrence of isolation or room confinement is 
documented, reviewed by facility administrators, and regularly reported publicly.  
Document ground rules for the use of confinement, clearly describing the type of 
infractions that result in sanctions. 
Provide entering youth with a copy of a rulebook that lists the circumstances that may 
result in confinement. 
Provide youth with an opportunity to be heard in an administrative hearing within a 
reasonable period of time. 
Provide additional procedural safeguards where confinement occurs before a hearing. 

6 




Implement rules that encourage informed and adequate representation, especially 
when the youth is representing him/herself. 
Youth must be afforded an opportunity to appeal any administrative decision. 

 
TRAINING 
Changing the culture of a detention facility from a punitive to a rehabilitative one requires 
attention to four systemic areas: the organizational structure, the institution’s policy, job 
descriptions, and staff training. 
 








Seek the services of the Missouri Youth Services Institute to aid in the administration of 
a culture transformation at Rikers Island. 
Transform the traditional corrections officers into rehabilitative‐focused youth 
specialists. 
Require youth specialists to have extensive training and undergo a rigorous interview 
process. 
Screen youth specialists for a personal commitment to helping youth succeed. The staff 
needs good listening skills, capacity for empathy, and the ability to command respect. 
Require youth specialists to complete over 200 hours of training, including extensive 
training in conflict management, positive reinforcement and group facilitation. 
Require supervision of youth specialists until over 100 hours of core training has been 
completed. 
Require additional in‐service training for 40 hours per year to update specialists on the 
newest concepts and treatment techniques. 
 
EVALUATION AND REPORTING 
Reporting and data collection must be systematic. 

 






Collect and evaluate the disciplinary measures used in youth correctional facilities. 
Prepare annual reports of findings relating to room confinement and use of solitary 
confinement to be made available to the public.  
Independent and qualified reviewers should routinely monitor and review the use of 
discipline in correctional facilities housing youth. 
Participate in the Performance‐Based Standard Initiative (PBS) by submitting 
information about the youth facility twice a year. 
Revise practices to better comply with national best‐practice standards. 

 
 
 

 
 

7 

Rikers Island: Proposals for Rule‐Making 
3. Background and Methodology 
 

Imagine  that  you’re  locked  in  a  small  room  like  a  bathroom  23  hours  a  day. 
You’re  handcuffed  when  you’re  moved  outside  of  it.  Your  food  is  thrown  under 
the door and you have five books per week. It’s noisy outside with some [inmate] 
or another yelling, screaming, banging on his door at ALL HOURS; it smells worse 
than the monkey house at the older zoos no matter how hard you clean your own 
cell… In seg [regation] you either implode or explode; you lose touch with reality, 
hear  voices,  hallucinate,  and  think  for  hours  about  killing  yourself,  others,  or 
both. The anger and hurt gets so intense that you suspect everyone and trust no 
one and when someone does something nice for you, you don’t understand it.4 
 
Cardozo’s Youth Justice Clinic initiated this research seeking to address solitary 
confinement for youth on Rikers Island.  Solitary confinement on Rikers is termed “punitive 
segregation” 5 and is used to punish behavioral infractions. It consists of 23 hour a day 
confinement in a locked single unit cell, each with a bed and toilet. There is one hour for 
recreation in a fenced in area of the yard. Food is eaten in the cell.  The punitive 
segregation unit has a shower.6 
 
In September 2013, the Clinic toured youth facilities on Rikers Island with Board of 
Correction staff and representatives of the Department of 
Correction. Students visited intake facilities, holding cells, 
“Even when you do go outside you’re 
in a cage all over again . . . My [cell] is 
health and general facilities and the Robert N. Davoren 
bigger than the cage.  So to go outside 
Complex (RNDC) that houses male youth.  Within RNDC, 
from my cell to the [recreation cage, 
students visited its punitive segregation units, the 
you just feel more captive in there.” 
Restricted Housing Unit (RHU), and the Mental Health 
 
Assessment Unit for Infracted Inmates (MHAUII).  Clinic 
‐Jimmy, age 18, served 200+ days in Rikers 
students spoke with facility supervisors and staff but had 
punitive segregation 
minimal contact with inmates. 
BOC Staff Report (Oct. 2013) 
 
It did not take long to realize that the practice of solitary confinement is merely one aspect 
of necessary reform to the treatment of youth on Rikers Island. Consequently, after the 
tour, the Youth Justice Clinic obtained existing data and conducted research about the 
                                                       
4

 Growing Up Locked Down, HUMAN RIGHTS WATCH & AMERICAN CIVIL LIBERTIES UNION 58 (Oct. 2012) [hereinafter 
Growing Up Locked Down] (citing Letter from Douglas C. [pseudonym], to Human Rights Watch (April 17, 2012)),  
available at https://www.aclu.org/files/assets/us1012webwcover.pdf.  
5
 It is also known as “solitary confinement,” “isolated confinement,” the “box” or the “bing.” CITY OF NEW YORK 
BOARD OF CORRECTION, STAFF REPORT III (Oct. 2013).  It will be referred to herein as solitary confinement. It is to be 
distinguished from short‐term use of “isolation.”  
6
 Id.  

8 

facility.  Students undertook a 50 state survey of systems, practices and procedures for 
youth in correctional facilities.7 After initial research, the Clinic narrowed its inquiry to 
about 25 states and, after in depth research and interviews, identified a handful of states 
with the best practices. This report focuses upon the systems perceived to be the most 
effective in reducing recidivism and reigning in programmatic costs. Detailed descriptions 
of these programs are included at the end of this report.  
 
This report begins by focusing on the need to reduce the Rikers Island youth population. It 
follows with the damage caused by solitary confinement and then, more broadly, identifies 
programs and strategies in other jurisdictions that have proven successful in assisting 
youth while also enhancing public safety.  Finally, it makes recommendations for the 
necessary components of systemic reform for New York City. 
 

A. CONTEXT OF REFORM AND DATA 
 
A foundational concept within the criminal justice system is that young people are different 
from adults and, as such, should be treated differently.  The U.S. Supreme Court stated: 
 
The  law  has  historically  reflected  the  same  assumption  that  children 
characteristically  lack  the  capacity  to  exercise  mature  judgment  and  possess 
only  an  incomplete  ability  to  understand  the  world  around  them.    Legal 
disqualifications  on  children  as  a  class  –  e.g.,  limitations  on  their  ability  to 
marry  without  parental  consent  –  exhibit  the  settled  understanding  that  the 
differentiating characteristics of youth are universal.8 
 
Nevertheless, our criminal justice system treats youth in punitive ways that exacerbates 
mental, emotional and physical abuse and increases the likelihood of re‐offense. It fails our 
youth. It fails our City, State and our society.  From “zero tolerance” of youth behaviors in 
schools, to arrest and criminal charges for minor activity and pretrial incarceration for 
unnecessarily extended periods of time, the system needs fundamental revision. 
 
 
 
 
                                                       
7

 The research was significantly aided by the survey of juvenile justice systems in the 50 states conducted by the 
Lowenstein Sandler law firm in New Jersey. Catherine Weiss, Natalie J. Kraner & Jacob Fisch, LOWENSTEIN SANDLER, 
51‐Jurisdiction Survey of Solitary Confinement Rules in Juvenile Justice Systems (Oct. 2013), available at 
http://www.lowensteinprobono.com/files/Uploads/Documents/solitary%20confinement%20memo%20survey%20
‐‐%20FINAL.pdf. It was challenging, yet essential, to examine both the juvenile justice and adult systems in other 
jurisdictions because 48 of them treat 16‐18 year olds in juvenile courts.  
8
 Petition for Rulemaking from American Civil Liberties Union of New Jersey et. al., to Kevin Brown, Dir., Juvenile 
Justice Comm’n, 1,4 n.4 (July 15, 2013)[hereinafter ACLU‐NJ Petition for Rulemaking] (citing In re Medley, 134 U.S. 
160, 168 (1890)), available at http://www.aclu‐nj.org/files/3913/7389/2778/2013_07_15_juve.pdf. 
 

9 

1. REDUCING THE RIKERS YOUTH POPULATION 
 
All stakeholders need to reimagine effective methods and programs so that many 16‐18 year 
olds in New York City are not processed through the criminal justice system. This has been 
successfully accomplished elsewhere. Illinois reduced its misdemeanor cases significantly by 
developing alternate programs for youth and working with the police to revise the arrest 
protocol.9  Roughly 40% of juvenile arrests in Cook County never go to court and in 2010, 31.8% 
of the arrests of youth were diverted at the police station.10  In New York, implementing similar 
models where police and community groups work together to develop and refer youth to 
community‐based programs in lieu of arrest for a range of minor crimes, would significantly 
reduce the population of 16‐18 year olds in the criminal justice system.   
 
For situations requiring criminal charges, case processing needs to be overhauled.11 First, the 
bail system needs revision.12  New York City needs to develop a continuum of options, ranging 
from a new risk assessment instrument geared specifically to young inmates;13 followed by 
supervision programs in every borough; a funded bail expediting process; and a bail fund for 
those who cannot meet conditions of release in another manner.14  Such refocus would reduce 
the jail population significantly, thereby allowing for more individualized programs focusing on 
rehabilitation for those who are incarcerated.  
 
Moreover, case processing systems need fundamental change.15 The city, led by the judiciary, 
needs to engage in a major case expediting effort.  Hundreds of millions of dollars can be saved 
by reducing the average time between arrest and resolution.16  If NYC were to enact such 
reforms, better outcomes would ensue for youth and for public safety. Fewer 16‐18 year olds 
would be on Rikers Island. For those who will be incarcerated, this report addresses necessary 
reforms.  
 
 
 
                                                       
9

 Raising the Age of Juvenile Court Jurisdiction, ILL. JUVENILE JUSTICE COMMISSION, available at 
http://www.dhs.state.il.us/OneNetLibrary/27897/documents/CHP/Reports/JuvenileJustice/IJJC_Raising_the_Age_
Report_w_covers.pdf. See also Arresting Justice: A Report About Juvenile Arrests in Chicago, 2009 & 2010, ARREST 
JUSTICE, available at http://arrestjustice.wordpress.com/about/#_ftnref1.  
10
 Id. 
11
 Michael Jacobson, End Lengthy and Costly Pretrial Imprisonment, N.Y. TIMES (Aug. 22, 2013), available at 
http://www.nytimes.com/roomfordebate/2013/08/22/how‐the‐next‐mayor‐should‐deal‐with‐crime‐in‐new‐
york/the‐next‐mayor‐should‐help‐end‐extensive‐pre‐trial‐imprisonment 
12
 Russ Buettner, Top Judge Says Bail in NY Isn’t Fair or Safe, NY Times, Feb 5, 2013 Lauds 
13
 Office of Children and Family Services created such a risk assessment instrument for Family Court along with a 
network of pretrial supervision/support in both probation and thru CBO contracts.  It not only substantially 
reduced the detention population but rearrests declined in every category (i.e. for high, medium, and low risk 
youth).  http://www.ocfs.state.ny.us/main/rehab/drai/ 
14
 Joel Stashenko, Lippman Lauds Bronx Group’s Non Profit Approach to Bail Defenders, NY Law Journal, Feb 11, 
2013.  
15
 Jacobson, supra note 11. 
16
 Id.  

10 

RIKERS ISLAND DATA 
 
Rikers Island consists of 10 separate jails with an inmate population ranging upwards of 14,000 
and a staff of approximately 8,500.17  Inmates include individuals awaiting trial, those serving 
sentences of one year or less, and those awaiting transfer to other facilities.   
 

 
 
The Independent Budget Office report estimates that annual spending for each inmate on  
Rikers Island is $167,731.18  This is about $460 per inmate per day of 
taxpayer dollars. 
SOURCE: DEPT OF CORRECTION 
 
Based on 2012’s numbers, there are, on average, 12,287 inmates in New 
York City’s correctional system on any given day.19  Of the total number of 
individuals within Rikers, approximately 76% are awaiting trial.20  The 
remaining inmates have been sentenced to city jail or are awaiting transfer 
to state prison.  About 93% of the inmates are male; 57% black, 33% 
Hispanic, 7% white and 1% Asian.21  Of the approximately 12,000 inmates 
within the entire system, 10,000 of those individuals are incarcerated on 
Rikers Island. 
 
Youth, in particular, have a substantial presence in New York City’s 
correctional system.  As New York is one of only two states that treat 16 
                                                       

17

 Alan Singer, Rikers Island – Last Stop on the New York City School‐to‐Prison Pipeline, HUFFINGTON POST (Feb. 3, 
2012), available at http://www.huffingtonpost.com/alan‐singer/rikers‐island‐prison_b_1252325.html.  
18
 Jake Pearson, NYC Inmate Almost as Costly as Ivy League Tuition, AP NEWS (Sept. 30, 2013), available at 
http://bigstory.ap.org/article/nyc‐inmate‐almost‐costly‐ivy‐league‐tuition. 
19
 New York City by the Numbers, NEW YORK CITY INDEPENDENT BUDGET OFFICE, (on file with Author). 
20
 Id. 
21
 Id. 

11 

and 17 year olds as adults in the criminal justice system,22 youth are placed on Rikers Island.  In 
September 2013, there were 496 males and 30 females, ages 16‐17 years old, housed in the 
facility.23 Data documenting the bail conditions, prior convictions and current charged offense 
for youth detainees on Rikers is not readily available but it appears that a significant number of 
the charges that result in detention do not involve any degree of violence.24 
SOURCE: DEPT OF CORRECTION 
 
More than 12,000 New York City students are incarcerated every year and 
attend school behind bars.25  Black and Hispanic youth make up an 
overwhelming 95% of students in New York City jails.26 On Rikers Island, 
school attendance is compulsory and an armed security guard is assigned 
to every classroom.27 The average student reads at a fifth‐grade level and 
almost 50 percent of the students are diagnosed as having special 
educational needs.28  An estimated 90% of the correctional facility’s youth 
are re‐arrested by the time they are 28.29  
 
A report issued in September 2013 by New York City’s Independent Budget 
Office provided internal Rikers Island data, specifically pertaining to 
incidents of violence.30  As will be discussed herein, one of the most highly 
cited reasons for placing inmates in solitary confinement is varying levels of involvement in jail 
“incidents.”  The NYC Department of Correction (“DOC”) Quarterly Report highlights that 
several high need/risk populations in DOC custody are disproportionately involved in jail 
incidents.31 Adolescents, ages 16 to 18 comprise only 7‐8% of the daily population, yet make up 
24% of those involved in jail incidents.  Inmates with a mental health diagnosis comprise 37% of 
the daily population, and yet make up 51% of those involved in jail incidents.32   
 
Unfortunately, Rikers Island‐specific data relating to the use of solitary confinement is sparse.  
It would appear the only data‐tracking related to the use of solitary is limited to internal records 
maintained on‐site on Rikers.  Consequently, there is a pressing need for increased 
transparency of the prevalence of its use on Rikers Island.  That said, when Cardozo’s Youth 
Justice Clinic visited the jail in September of 2013 the majority of the facility’s approximately 
                                                       
22

 North Carolina is the only other state and it is poised to change its laws. 
 Cardozo’s Youth Justice Clinic visited Rikers Island on Friday, September 13, 2013. 
24
 Data report prepared by Board of Correction using Department of Correction data (Dec 2013) (on file with 
author). 
25
 Alan Singer, Rikers Island – Last Stop on the New York City School‐to‐Prison Pipeline, HUFFINGTON POST (Feb. 3, 
2012), available at http://www.huffingtonpost.com/alan‐singer/rikers‐island‐prison_b_1252325.html.  
26
 Id. 
27
 Id. 
28
 Id. 
29
 Id.  
30
 Fiscal 2012 Second Quarterly Report, New York City Dep’t of Correction, available at 
http://www.nyc.gov/html/doc/html/about/032812DOC_at_a_Glance_single_page.pdf. 
31
 Id. 
32
 Id. 
23

12 

15‐2033 solitary confinement cells were occupied by inmates.  Notably, of these inmates, 
several were facing upwards of 130 days in the 23‐hour per day lockdown cells.   
 
Of the scant disciplinary data that has been reported by the New York City DOC, 14.4% of 
adolescents between the ages of 16 and 18 spend part of their pre‐trial detention in solitary 
confinement.34  Data from fiscal year 2012 has shown that on an average day in 2012, 
approximately 7% of the Rikers population consisted of 16‐18 year olds.35   This is significant as 
the department is one of the largest jail systems in the country.  The most common disciplinary 
infraction for adolescents between the ages of 16 and 18 in the New York City Department of 
Correction is for fighting.36 
 
COMPARATIVE CORRECTIONAL SYSTEM COSTS 
 
The annual total operating expenses of the Department of Correction is $2 billion. This includes 
salaries and staff benefits, payments for judgments and claims, as well as debt service for jail 
construction and repairs.37   
 
About $30.3 million is spent annually on transportation costs alone.38 Different bus services are 
used to usher inmates to and from court throughout the five boroughs (261,158 inmates were 
transported to court in 2012)39 as well as transportation to bus staff from a central parking lot 
over the bridge to Rikers and visitors to and around the island.  Cost is but one of the reasons 
why there has been a push towards replacing Rikers Island with jails in each borough that are 
closer to the corresponding courthouses.40 
 
New York's annual costs dwarf the annual per‐inmate costs in other big cities.41 Los Angeles 
spent $128.94 a day, or $47,063 a year, for 17,400 inmates in fiscal year 2011‐12.42 Chicago 
spent $145 a day, or $52,925 a year, for 13,200 inmates in 2010, the most recent figures 
available from that county's sheriff's office.43 Those costs included debt‐service and fringe 

                                                       
33

 This is a rough estimate based on Cardozo Youth Justice Clinic’s visit in September 2013. 
 Growing Up Locked Down, supra note 4, at 64 
35
 New York City by the Numbers, NEW YORK CITY INDEPENDENT BUDGET OFFICE, available athttp://ibo.nyc.ny.us/cgi‐
park2/?p=516. 
36
 Growing Up Locked Down, supra note 4, at 64. 
37
 Id. 
38
 Pearson, supra note 18. 
39
 Id. 
40
 Fiscal 2012 Second Quarterly Report, New York City Dep’t of Correction, available at 
http://www.nyc.gov/html/doc/html/about/032812DOC_at_a_Glance_single_page.pdf. 
41
 Pearson, supra note 18. 
42
 Id. 
43
 Id. 
34

13 

benefits.44 Implementation of the reforms proposed in this report would save a significant 
amount of money.  
2. SOLITARY CONFINEMENT  
 
I try . . . not to think when I’m in my cell, because when I think I start to stress out 
because of all my problems . . . Now that I’m here, all the time I’m doing in that 
cell, ‘cause we’re boxed in 24/7, everything gets to me.  I try not to overthink the 
situation . . . [punitive segregation is a] jail behind another jail . . . [it] makes me 
feel like less of a human being.45 
 
Despite conclusive documentation of the damage caused by solitary confinement, New York is 
one of the many states that continue to utilize it for youth (and adults). Even more detrimental, 
New York, a state which stands virtually alone46 in treating 16 and 17‐year olds as adults, 
continues to treat young people accused of committing crimes in the same manner they treat 
adults, irrespective of burgeoning scientific data highlighting the harmful effects of doing so.    
 
Critique of solitary confinement in jails, specifically of youth in solitary confinement, is not 
novel.  Countless organizations have rallied against the practice and have issued reports replete 
with persuasive evidence of harm and recommendations for better practices.  Human Rights 
Watch and the American Civil Liberties Union estimate that in 2011, more than 95,000 youth 
were held in prisons and jails nationally.47  A significant number of these facilities use solitary 
confinement—for days, weeks, months, or even years—to punish, protect, house, or treat 
some of the young people who are held there.   
 
In recent years, legislators and corrections officials in a number of states have begun to 
reexamine the use of prolonged solitary confinement to manage adult inmates. This change in 
perspective has emerged after recognition that as the practice of solitary confinement 
increases, subsequent violence actually increases, rather than decreases.48  As a result, the 
practice is counterintuitive, harmful to the individual, and not cost‐effective.  Moreover, it 
contributes to increased recidivism rates.49  
 

                                                       

44

 A.P., NYC’s Yearly Cost Per Inmate Almost as Expensive as Ivy League Tuition, Fox News (Sept. 30, 2013), 
available at http://www.foxnews.com/us/2013/09/30/nyc‐cost‐per‐inmate‐almost‐equals‐ivy‐league‐education‐
expenses‐tied‐to‐rikers. 
45
 Staff Report: Three Adolescents with Mental Illness in Punitive Segregation at Rikers Island, CITY OF NEW YORK BD. 
OF CORRECTION (Oct. 2013), available at 
http://www.nyc.gov/html/boc/downloads/pdf/reports/Three_Adolescents_BOC_staff_report.pdf. 
46
 North Carolina is the only other state that treats 16 and 17 year olds as adults. 
47
 Growing Up Locked Down, supra note 4, at 2. 
48
 Id.  
49
 ACLU‐NJ Rule Making Petition, supra note 8. 

14 

Undoubtedly today, solitary confinement of youth is a serious and widespread problem in the 
United States.50 Nevertheless, the fact remains: the use of solitary confinement is not only 
active, but also pervasive, right here in our own backyard on Rikers Island. 
 
REASONS FOR SOLITARY CONFINEMENT 
 
Jail or prison officials frequently subject young people to solitary for a myriad of reasons:  
 
1. To punish a youth when he/she breaks the rules, such as: talking back to guards, 
possessing contraband, or fighting51 (this is often called disciplinary segregation). 
2. To manage the inmate either because their classification is deemed to require isolation 
(often called administrative segregation) or because they are considered particularly 
vulnerable to abuse (often called protective custody). 
3. To protect them from adults or from one another. 
4. To treat inmates, such as after a threatened or attempted suicide (often called 
seclusion).52 
5. To simply seclude the inmate because officials do not know how else to manage them. 
 
NATIONWIDE REDUCTION OF THE USE OF SOLITARY CONFINEMENT 
 
The state of Mississippi recently reduced the population of inmates in long‐term administrative 
solitary confinement by 75.6%, and closed the state’s adult super‐maximum security prison.53  
The state reduced the segregation population of one institution from 1000 to 150 and 
eventually closed the entire unit.  By diverting the prisoners from solitary confinement, the 
Mississippi Department of Correction estimates that prison violence decreased significantly by 
70%, and about $8 million was saved annually in the process.54 
 
Rhode Island, Connecticut, and Maine have also begun taking steps to reduce the number of 
inmates confined in long‐term isolation.   State Success Stories: A‐D, discussed herein, provides 
detailed information about reforms in these states. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
                                                       
50

 Growing Up Locked Down, supra note 4, at 2. 
 Id at 3. 
52
 Id at 20. 
53
 Id at 59. 
54
 ACLU‐NJ Petition for Rulemaking, supra note 8, at 5. 
51

15 

SNAPSHOT OF SOLITARY CONFINEMENT REFORM ACROSS THE COUNTRY55 
ALASKA 
Blanket prohibition on solitary confinement of juveniles as a disciplinary 
sanction. 
CONNECTICUT 
Prohibits the solitary confinement of juveniles by statute. 
MAINE 
Isolation and solitary confinement may be used as a form of punishment for 
adults, subject to certain conditions, but is not authorized in juvenile facilities. 
OKLAHOMA 
Prohibits punitive solitary confinement and places tight limits on other forms of 
isolation for juveniles. 
WEST VIRGINIA 
In 2012, the Division of Juvenile Services Director ordered an end to the use of 
punitive solitary confinement of juveniles. 
MISSISSIPPI 
Juveniles cannot be held in “disciplinary cell confinement” for periods longer 
than 72 hours.  Those held are entitled to protections to reduce its harms and 
reporting is required whenever a child is placed in cell confinement.   
MISSOURI 
Juveniles may not be subjected to room restrictions for more than 24 hours 
without the approval of the facility superintendent. Whenever solitary 
confinement exceeds one day, the juvenile has an automatic right to appeal. 
MONTANA 
Litigation led to limitations on juvenile solitary confinement. The legislature is 
now considering more comprehensive limitations and broad reporting 
requirements. 
 

B. EMERGING RESEARCH AROUND THE COUNTRY 
Significant scientific research highlights a marked difference between a fully developed adult 
brain and the brain of an adolescent and between the brains of traumatized children and those 
who have not experienced trauma. Effective programs for youth require an understanding of 
the developmental, neurological, and historical causes of their behavior and an incorporation of 
this knowledge into a comprehensive rehabilitative service‐plan designed to provide youth with 
the skills necessary to become successful, law‐abiding adults. 
 
NEURODEVELOPMENT 
 
A smart approach to reforming juvenile offenders requires that those who devise and 
implement programs understand adolescent brain development and its impact on juvenile 
conduct.  Though they may look, talk, and sometimes act like adults, the brains and 
personalities of adolescents are distinct from those of adults.   
 
 
 
 
 
 
                                                       
55

 Id at 9. 

16 

Emerging research indicates that adolescents undergo significant neurodevelopment in regions 
of the brain that are responsible for:56   
 
1. Executive function: includes conflict resolution, problem solving, planning, and decision 
making 
2. Behavior/Emotion regulation: includes inhibiting impulses and controlling emotions 
 
During the critical years of adolescence, the areas of the brain responsible for impulse control, 
problem solving and smart decision‐making are amidst neurological growth and 
transformation.57  These changes correspond to long‐standing psychological findings 
demonstrating that adolescents generally engage in risk‐taking behaviors, give disproportionate 
weight to the possibility of pleasure/reward when making decisions, and are especially 
susceptible to peer influence.58  Because adolescents are still developing their ability to self‐
regulate, they may be impulsive, use poor judgment, or lack mature decision‐making ability, 
especially in emotionally charged settings.59  As a result, they frequently engage in reckless, ill‐
advised, often criminal conduct, without recognizing the potential consequences of their 
actions.60  Further, because of their developmental immaturity, adolescents are especially 
vulnerable to peer‐pressure that encourages anti‐social behavior, a vulnerability that persists at 
least until youth turn 18 years old.61  Younger adolescents who have not fully developed the 
ability to think abstractly or engage in logical reasoning may also exhibit cognitive deficits. 
 
For all of these reasons, the expectation that adolescents just “control” themselves and behave 
“appropriately” is unrealistic.  Moreover, adolescents require assistance in developing the skills 
and ability to defer gratification, problem‐solve, make smart decisions, regulate their emotions, 
and communicate effectively.  Because of their susceptibility to outside influence, acquiring 
these skills and staying out of trouble is difficult, if not impossible if the adolescent is 
surrounded by criminal activity (e.g., at home, in school, or in a juvenile detention facility).  
Luckily, the very factors that make adolescents susceptible to anti‐social or criminal behaviors 
(i.e., ongoing brain development and increased vulnerability to outside influences) also make 
them more amenable to reform.  Thus, it behooves the criminal justice system to capitalize on 
the malleability of adolescent development and implement programs to actively support 
adolescents in their acquisition of prosocial behaviors. 
 
 
                                                       
56

 Dustin Wahlstrom et al., Developmental Changes in Dopamine Neurotransmission in Adolescence: Behavioral 
Implications and Issues in Assessment, 72 BRAIN & COGNITION 146, 150‐151 (2010), available at 
www.cehd.umn.edu/icd/cnbd/academic/documents/Research/Collaborative%20Publications/2010%20Collaborati
ve%20Pubs/Wahlstrom%20et%20al_Developmental%20changes%20in%20dopamine_2010.pdf. 
57
 Id. 
58
 Id. 
59
 Id. 
60
 Id. 
61
 Brief for the American Psychological Ass’n, American Psychiatric Ass’n & National Ass’n of Social Workers as 
Amicus Curiae Supporting Petitioners, Miller v. Alabama, 132 S.Ct. 2455 (2012). 

17 

CHILDHOOD TRAUMA 
 
Experts estimate that a staggering 25% of children directly experience trauma in the form of 
interpersonal or community violence before the age of 18.62   These numbers triple in 
communities where violence and poverty dominate daily living.63  In one study of youth aged 
10‐18 years, 75% of children reported witnessing a murder, robbery, or shooting, and 45% of 
these children reported witnessing more than one violent incident.64  The devastating effects of 
trauma persist long after the threat to the child’s well‐being is gone, and are evidenced in 
physiological abnormalities, behavioral reactions, and criminal justice involvement.  
Children who live in chronic fear of abuse activate a set of survival responses in the brain that 
begins to predominate over other less urgent responses.  The more unpredictable or ongoing 
the abuse, the more automatic the defensive response becomes and the more other responses 
atrophy.  As a result, children become hyper‐vigilant and may experience psychological and 
physiological responses including relentless stress, high blood pressure, sleep disruption, 
anxiety, depression, hyperactivity, and aggression.65 
 
Childhood trauma has been linked to the onset of numerous psychological disorders, including: 









Schizophrenia 
Conduct disorders 
ADD/ADHD 
Dissociative disorders 
Personality disorders 
Anxiety disorders 
Substance abuse (often the result of attempted self‐medication of PTSD symptoms) 
Post Traumatic Stress Disorder (PTSD)66 
 
A study of juvenile offenders on death row found that each adolescent had suffered severe 
sexual and physical abuse (resulting in brain damage), often of a repetitive nature, and 
perpetrated by more than one family member. 67  Other studies, like the Rochester Youth 
Study, indicate that children, who are raised in a home full of violence and hostility, are nearly 

                                                       

62

 Bruce D. Perry, Effects of Traumatic Events on Children: An Introduction, THE CHILD TRAUMA ACADEMY (2003), 
available at http://www.mentalhealthconnection.org/pdfs/perry‐handout‐effects‐of‐trauma.pdf. 
63
 Id. 
64
 Id. 
65
 Id. 
66
 For some children who have been abused and are now incarcerated, shouting, handcuffs, or solitary 
confinement can all trigger past traumatic memories and elicit conditioned responses of aggression or disregulated 
behavior.   
67
 J. David Hawkins, et al., Predictors of Youth Violence, OJJDP BULLETIN (April 2000), available at 
https://www.ncjrs.gov/pdffiles1/ojjdp/179065.pdf; Terrence P. Thornberry, The Relationship Between Childhood 
Maltreatment and Adolescent Involvement in Delinquency, 33 CRIMINOLOGY 451 (1995). 

18 

twice as likely to exhibit serious violent behavior compared to children raised in non‐violent 
homes.68   
The criminal justice system's overrepresentation of children who have directly experienced a 
traumatic event obligates our courts and juvenile justice system to actively seek out and 
implement trauma‐informed approaches for treatment.  In order to effectively address 
delinquent behavior, we must first recognize it for what it is.  If an adolescent’s criminal activity 
is but a symptom of deeper traumatic turmoil, the trauma must be treated before there can be 
hope for lasting behavioral change.69 
 

C. DAMAGE OF SOLITARY CONFINEMENT 
 
In the field of behavior modification, punishment is a technical term that refers to any 
consequence of a behavior that results in a future decrease of that behavior. 70  Thus, if a 
consequence does not result in the decrease or ultimate elimination of the behavior that it is 
meant to address, it cannot be considered a punishment.  From this perspective, current 
incarceration practices, with their corresponding high recidivism rates, simply cannot be said to 
be punishing the majority of offenders. 
 
There are a number of factors that influence the likelihood that a given consequence will 
effectively punish behavior; these include: 
 
 the immediacy of the consequence  
 the magnitude of the consequence  
 the certainty of the consequence  
 whether the consequence is directly contingent on the behavior 
 the individual differences of those receiving the consequence71   
 
Current incarceration practices can hardly be said to take these factors into account.   
 
Even when implemented correctly, punishment is generally considered to be a last resort in the 
field of behavior modification because the procedure may evoke unintended psychological side 
effects.72  Behavior analysts who rely on punishment procedures, generally exhaust less 
restrictive treatment alternatives first, and only then implement a punishment program with 
intensive training and ongoing peer review/supervision.  
 
                                                       
68

 Thornberry, supra note 67. 
 Judge Michael L. Howard & Robin R. Tener, Children Who Have Been Traumatized: One Court's Response, 
59 JUVENILE & FAMILY CT J. 4, 21–34 (2008), available at 
http://www.throughtheeyes.org/files/2012_ncs_materials/A1_handout3.pdf. 
70
 RAYMOND G. MILTENBERGER, BEHAVIOR MODIFICATION: PRINCIPLES AND PROCEDURES. (3d ed. 2004). 
71
 Id. 
72
 Id. 
69

19 

Little research has been conducted on the impact of solitary confinement on adolescent 
inmates, possibly because such confinement has been condemned as torture by the United 
Nations and violates international human rights law.73  Whatever the reason for the lack of 
data, it stands to reason that research on the effects of solitary confinement in adults should be 
applicable to youth who are especially vulnerable to social isolation.  
 
The research on adults in jails and prisons across the country that rely on solitary confinement 
as a means for punishing adult inmates, demonstrates significant dangers of such practices.  
Research shows that solitary confinement often results in adverse psychiatric effects 
including:74 




Perceptual and cognitive impairments 
Emotional disturbances; depression 
Psychosis characterized by intense agitation, fearfulness, disorganization, confusion, 
paranoia, hallucinations, and random, impulsive, often self‐directed violence 

Harm caused by solitary confinement may be long lasting or permanent, and generally 
exacerbates any existing mental health condition.  These effects substantially reduce an 
inmate’s ability to be reintegrated into the general jail/prison environment or into society upon 
release. 
Scholarly literature documents the deleterious effect of solitary confinement upon youth.75 In a 
recent extensive report on solitary confinement, the American Civil Liberties Union (ACLU) 
interviewed over 125 incarcerated juveniles, and reported on the severe psychological impact 
of solitary confinement.  Specifically, they report that juveniles in solitary confinement 
struggled with: 76 






Suicidal ideation and self‐injurious behaviors 
Acute anxiety and sleep disturbances 
Symptoms of PTSD 
Onset of psychosis, including visual and auditory hallucinations 
Uncontrollable rage  

The ACLU reports that juvenile inmates subject to solitary confinement were denied 
interactions with peers and visits with families – the very supports crucial to proper adolescent 
                                                       

73

 Official Statement of the American Academy of Child & Adolescent Psychiatry, Solitary Confinement of Juvenile 
Offenders (Apr. 2012), available at 
http://www.aacap.org/AACAP/Policy_Statements/2012/Solitary_Confinement_of_Juvenile_Offenders.aspx 
74
 Stuart Grassian, Psychiatric Effects of Solitary Confinement, 22 WASH. U. J. L. & POL’Y 325 (2006), available at 
http://digitalcommons.law.wustl.edu/wujlp/vol22/iss1/24. 
75
 Richard J. Hazler & Sharon A. Denham, Social Isolation of Youth at Risk: Conceptualizations and Practical 
Implications, 80 JOURNAL OF COUNSELING AND DEVELOPMENT 403 (2002). 
76
Growing Up Locked Down, supra note 4. 

20 

development.77  In addition, they were denied access to education, books, exercise, proper 
nutrition, and mental health services.  In fact, the conditions of solitary confinement were such 
that they incentivized psychopathology. Adolescents were often denied access to a mental 
health counselor unless they exhibited severe self‐harm, and even then, mental health 
treatment was not always a given.  There were reports of at least six instances in recent years 
of youth who have committed suicide while in solitary confinement.  
Simply put, solitary confinement is an ineffective behavioral punisher.  This may be because the 
behaviors that result in solitary confinement are caused by deep‐seated trauma responses or 
normal immature adolescent neurodevelopment.  Whatever the reason, solitary confinement 
does not work to reduce aggressive, violent, impulsive, or disobedient behaviors, and has in 
fact resulted in an increase of these behaviors.  Moreover, the solitary confinement of 
adolescents poses extreme risks to their long‐term psychological health and well‐being.   
Of the juvenile inmates incarcerated on Rikers, 76% are pre‐trial detainees (see Rikers Island 
Data).  They are subject to the same disciplinary measures as adjudicated inmates, and are 
equally subject to solitary confinement.  It is unfortunate that youth who are “innocent until 
proven guilty” should be subjected to a dangerous and ineffective practice that may cause 
them irreparable damage. It is time for NYC to join other jurisdictions in implementing 
developmentally appropriate, humane, evidence‐based treatments to rehabilitate our youth. 
 

D. OVERVIEW OF PREVAILING MODEL: THE MISSOURI MODEL 
 
The Missouri Model78 emerged 30 years ago in response to the knowledge that the state’s 
continuing reliance on large youth corrections facilities for inmates under the age of 17 was 
ineffective, frequently abusive, and unnecessarily expensive. These facilities are routinely found 
to be unsafe, unhealthy, unconstitutional and unproductive.  There is a need for dramatic 
changes in organization, programs and staffing, including the need to prohibit the use of 
solitary confinement. Moreover, the average cost per bed per year in correctional facilities 
throughout the country exceeds $200,000.79  
 
The high cost and counterproductive results plaguing Rikers Island should alarm policymakers 
and propel them to implement policies that better meet the needs of youth and create lasting 
                                                       
77

 For a discussion on the importance of familial and social support to healthy adolescent development, see 
Jennifer A Hall‐Lande et al., Social Isolation, Psychological Health, and Protective Factors in Adolescence, 42 
ADOLESCENCE 166, 265‐86 (2007), available at 
http://facweb.northseattle.edu/lchaffee/PSY100/Journal%20Articles/Hall‐Lande%20et%20al%202007.pdf. 
78
 Richard Mendel, The Missouri Model: Reinventing the Practice of Rehabilitating Youthful Offenders, THE ANNIE 
CASEY FOUNDATION (2010) [hereinafter Missouri Model], available at 
http://www.aecf.org/~/media/Pubs/Initiatives/Juvenile%20Detention%20Alternatives%20Initiative/MOModel/MO
_Fullreport_webfinal.pdf. 
79
 Id at 2. 

21 

changes in their behavior. Thankfully, the Missouri approach offers a promising therapeutic and 
rehabilitative alternative.  
 
Missouri’s interactive approach has garnered excellent results: it has a far lower recidivism rate 
than other states, an impressive safety record, and positive youth outcomes, all at a modest 
budget far smaller than that of many states with less‐productive outcomes.  It has been 
adopted in varying forms in many states (See infra pp. 51 et seq.). 
 
It should be noted, however, that the Missouri Model is one of two complementary changes 
that should be implemented for youth. The first significant change involves narrowing the 
pipeline of youth entering the detention system by eliminating inappropriate or unnecessary 
reliance on secure pretrial detention. This can be accomplished through differing policing 
practices, effective bail programs, the use of diversion programs, probation adjustments and 
other alternatives to incarceration. Second, adoption of aspects of the Missouri Model should 
be aimed at the small minority of youthful offenders who must be removed from their homes 
to protect public safety.  
 
In pursuing its commitment to helping court‐involved youth make deep and lasting changes 
that enable them to avoid negative behaviors and embark on a pathway to success, the 
Missouri Model employs six core features:80 
 
1. Missouri places youth who require confinement into smaller facilities located near the 
youths’ homes and families, rather than incarcerating delinquent youth in large, far‐
away, prisonlike training schools.  This is similar to the recent Close to Home initiative in 
New York that is discussed herein.  
 
2. Missouri places youth into closely supervised small groups of 10‐12 and applies a 
rigorous group treatment process offering extensive and ongoing individual attention, 
rather than isolating confined youth in individual cells or leaving them to care for 
themselves among a crowd of unfamiliar delinquent peers. 
 
3. Missouri places great emphasis on keeping youth safe from physical aggression, but also 
from ridicule and emotional abuse through constant supervision and engaged staff as 
well as supportive peer relationships, rather than through coercive techniques that are 
commonplace in most youth corrections systems. 
 
4. Missouri helps confined youth develop academic, pre‐vocational, and communication 
skills that improve their ability to succeed following release, along with crucial insights 
into the roots of their delinquent behavior and new social competence to acknowledge 
and solve personal problems. 
 
                                                       

80

 Id at 13. 

22 

5. Missouri reaches out to family members and involves them from day one as both 
partners in the treatment process and as allies in planning for success in the aftercare 
transition, rather than keeping families at a distance and treating them as a source of 
the delinquent youths’ problems. 
 
6. Missouri provides considerable support and supervision for youth transitioning home 
from a residential facility by conducting intensive aftercare planning prior to release, 
monitoring and mentoring youth closely in the first crucial weeks following release, and 
working hard to enroll them in school, place them in jobs, and/or sign them up for 
extracurricular activities in their home communities.  
 
Missouri's results utilizing these characteristics have been so positive that Mark Steward, the 
visionary former director of the Missouri Division of Youth Services, founded the Missouri Youth 
Services Institute (MYSI) to help other jurisdictions across the country do what Missouri has 
done.81  So far, the Missouri Model has been studied and replicated successfully in other cities 
and states, including Washington, D.C.; San Jose, California; New Mexico; and Louisiana.  
 
The Missouri Model is addressed to post‐conviction youth serving specified time periods in 
custody.  The program moves young people through six stages that span a six to nine month 
time frame. In that model, staff view themselves as youth counselors and are highly trained; 
facilities are smaller and more like a home environment and everyone in the facility (i.e. 
maintenance staff, administration cooks etc.) are all part of the "treatment team."  Aspects of 
this program could be implemented on Rikers Island even for the 75% of pretrial youth whose 
time at the facility is not predetermined.  
 
The remainder of this report will highlight the core features of the Missouri Model, and discuss 
its potential application on Rikers Island. 
 

E. STRIDES IN NYC: CLOSE TO HOME 
 
Close to Home is part of a juvenile justice reform initiative that began in 2011‐12, and was 
included in Governor Cuomo’s 2012‐2013 Executive Budget Proposal.  The collaborative effort 
between New York City and New York State provides more appropriate placements for youth 
who come from New York City.82 Under the initiative, New York City youth previously placed in 
the Office of Children and Family Services (OCFS) limited‐secure and non‐secure facilities, often 
at a great distance from the youth’s home, move to smaller local settings operated by the 
Administration for Children’s Services (ACS). ACS oversees their educational, mental health, 
substance abuse and other service needs.83  Youth in close‐to‐home facilities benefit from the 
                                                       
81

 Leadership & Staff Development Modules, MISSOURI YOUTH SERVICES INSTITUTE, 
http://mysiconsulting.org/training.php (last visited January 30, 2014). 
82
 Close to Home: Plan for Non‐Secure Placement, NEW YORK CITY ADMINISTRATION FOR CHILDREN’S SERVICES (June 8, 
2012), available at http://ocfs.ny.gov/main/rehab/close_to_home/. 
83
 Id at 8. 

23 

ability to remain closer to their families while they receive the services and support they need. 
Seven of the eleven providers with whom ACS contracted with use the Missouri Model.84 
 
OCFS, with consultative assistance from the MYSI, developed a therapeutic, rather than 
punitive, program tailored to New York City adolescents convicted of crimes. The system aims 
to reinforce and support the ties between a youth and his/her community to foster a positive 
rehabilitative environment. The program enhances the ability of the adolescent to be 
connected to a variety of activities and opportunities, to develop vocational skills and to engage 
in community service close to their homes.85 The adolescent can remain in school and receive 
credits from NYC public schools. The New York City Department of Education (DOE) schools 
they attend upon their release automatically accept those credits; the educational program 
prepares the student to successfully reenter society post‐detainment/incarceration.86 
 
A foundational premise of Close to Home is that these restorative measures are likely to reduce 
recidivism rates, in great measure because youth and their families are given tools to 
participate in a youth’s rehabilitation.  Additionally, the program places importance on 
oversight by government, advocates, families, and communities.87  First, ACS has developed an 
Independent Oversight Board, consisting of individuals from diverse backgrounds who are 
knowledgeable about the issues facing court‐involved youth in residential care. The 
Independent Oversight Board is responsible for reviewing and reporting on conditions 
throughout the residential placement system. In addition to the Independent Oversight Board, 
ACS will develop an Office of Residential Care Advocacy, which will oversee all residential 
placement facilities.88 The Office of Residential Care Advocacy is responsible for responding to 
complaints and concerns of youth, identifying systemic issues, and tracking data related to 
conditions of care.89 
 
It stands to reason that if the Close to Home initiative can be used for youth convicted of 
crimes, such a program should be well suited for 16‐18 year old pre‐trial detainees. Each of the 
following aspects of Close to Home could be implemented for youth on Rikers Island. 
 
PLACEMENT ASSESSMENT 
 
Under the Close to Home initiative, objective pre‐dispositional risk assessment instruments 
(RAIs) and processes are used to help guide the family courts in determining proper placement 
for youth in juvenile delinquency cases.90  The RAI for New York City is developed by the New 
York City Department of Probation and is subject to the approval of OCFS.  The RAIs are used as 
part of all probation investigation and diagnostic assessments performed on youth who are 
                                                       
84

 Id.  
 Id.  
86
 Id at 9. 
87
 Id. 
88
 Id at 51. 
89
 Close to Home: Plan for Non‐Secure Placement, supra note 82, at 51. 
90
 Id at 8. 
85

24 

adjudicated to be juvenile delinquents.91  If placement is necessary, the RAI helps the court 
ascertain what level of care is appropriate for a particular youth based on the risk the youth 
poses to the community.92  Family court judges must give the results of the RAI due 
consideration in determining the appropriate disposition for youth.  
 
GUIDING PRINCIPLES FOR FACILITIES 
 
All of the ACS contracts for services as part of the Close to Home initiative implement programs 
rely on evidence‐based research. A majority of the providers of residential services plan to 
implement programs based on the Missouri Model.93 Other programs intend to use models that 
are based on other best practices and informed by proven outcomes (e.g. Boys Town Model).94 
Every program is required to develop a detailed manual that includes a description of its 
program model, as well as descriptions of how the provider will comply with various aspects of 
the Quality Assurance Standards and other policies.95 
 
Many youth at Rikers have mental health disorders ranging from conduct disorders to psychotic 
disorders. Many youth also have substance abuse issues and histories of being in the child 
welfare system.  The Close to Home Initiative adequately addresses these issues and other 
needs of juvenile delinquent youth who require residential care through the following 
components: 96 












Residential care should be part of a continuum of care, providing an effective continuum 
of diversion, supervision, treatment and confinement to ensure that the most 
appropriate level of care is provided for all youth, consistent with public safety; 
Facility management should be guided by a coherent approach and/or model of care 
that has a greater likelihood of achieving positive outcomes. Facilities should provide 
accountability to ensure that both internal and external oversight is maintained; 
Any implemented programs must be based on evidence‐informed practices to ensure 
that programs and services have improved outcomes for youth, maintained public 
safety, and reduced recidivism and unwarranted racial/ethnic disparities;   
Comprehensive case management should support successful adjustment to residential 
care and reintegration to the community; 
Family should be engaged and included in the treatment process, and aftercare should 
be planned from the point of admission to start as soon as youth can be safely released; 
Facilities should be located in or close to New York City; 
Youth staff and local communities should be safe and focused on common objectives; 
Facilities and programs should be culturally responsive; 

                                                       
91

 Id at 52. 
 Id at 43. 
93
 Id at 84. 
94
 Id. 
95
 Close to Home: Plan for Non‐Secure Placement, supra note 82, at 42. 
96
 Id at 56. 
92

25 




Outcomes should be measured on a regular basis, and data should be used to inform 
program changes; and 
Facilities should provide effective reintegration services to ensure youth remain 
connected to appropriate educational services and positive behavioral supports and/or 
treatments when they transition out of placement. 

PUBLIC SAFETY CONCERNS 
 
The Close to Home initiative is implemented in a manner that protects community safety and 
meets the residential services needs of youth.   As such, OCFS continues to operate secure 
facilities to serve youth statewide who are in need of secure placement, as well as the limited 
secure and non‐secure facilities for youth in need of placement with OCFS in settings from 
counties outside of New York City.97  Further, RAI’s help maintain public safety by requiring the 
courts to use an objective assessment of the risk a youth poses to the community as a guide 
post for determining the youth’s disposition.   
 
ALTERNATIVES TO PLACEMENT 
 
The Close to Home initiative includes the introduction of new alternatives to residential 
placement.98 The following programs are aimed at reducing unnecessary placements and 
recidivism: 
1. Juvenile Justice Initiative Alternative to Placement (JJI ATP): Provides intensive, home‐
centered, evidence‐based treatment in lieu of OCFS placement. Services include 
Multisystemic Therapy – Substance Abuse Adaptation (MST‐SA), Multisystemic Therapy‐
Psychiatric Adaptation (MST‐PA), FFT, and Multidimensional Treatment Foster Care 
(MTFC). Youth who receive JJI ATP services have mental health diagnoses similar to 
those among youth in placement, including conduct disorder, oppositional defiant 
disorder, attention deficit hyperactivity disorder, post‐traumatic stress disorder, mood 
disorder, bipolar disorder, and various psychotic disorders.99 
 

2. Juvenile Justice Initiative Intensive Preventative and Aftercare Services (JJI IPAS): 
Provides case management, transitional services, and aftercare to youth in private 
placement with OCFS’ provider agencies.100 
 

3. Esperanza: Operated by the Department of Probation, provides intensive in‐home 
family‐focused therapeutic services, case management, and crisis management for 
placement‐bound youth. Like JJI participants, Esperanza youth are similar to OCFS‐

                                                       

97

 Id at 74. 
 Id at 20. 
99
 Id at 21. 
100
 Id at 22. 
98

26 

placed youth in terms of their mental health diagnoses, substance abuse histories, 
histories of detention, and family strife.101 
 

4. Way Home: Home‐based treatment program designed to work with youth who have 
caregivers who are reluctant to allow the youth to return back home while a 
delinquency case is pending, or whose caregivers are not able to provide a viable home 
without social service support.  Following a Family Team Conference, Way Home staff 
members provide Brief Strategic Family Therapy, an evidence‐based therapy for youth 
involved in juvenile justice.102  
 

5. Boys Town: Provides for an assessment of the youth’s risk and needs to be reported to 
the court followed by in‐home family services to youth and their families using the Boys 
Town model.103 
In the first year of Close to Home, the NYC Department of Probation (“Probation”) added three 
other programs, Advocate Intervene Mentor (AIM), Each Child Has An Opportunity to Excel and 
Succeed (ECHOES) and Pathways to Excellence, Achievement and Knowledge (PEAK)104 that 
substantially dropped the population of youth in placement. These programs demonstrate that 
New York City has been able to create better, decent and rehabilitative programming and still 
create alternatives that result in fewer young people being deprived of their liberty. 
Additionally, the Department of Probation created non‐mandatory support programs for young 
adults on probation (ages 16‐24). Those are Arches, Young Adult Justice, Young Adult 
Communities, and Community Education Pathways to Success (CEPS).105 
COST ANALYSIS 
 
When fully implemented in state fiscal year 2014‐15, the initiative is projected to save the State 
and local governments a combined total of approximately $12 million.106  

4. Recommendations and Strategies 
 
The Youth Justice Clinic’s state survey of correctional facilities identified systems, practices and 
procedures that are effective in reducing recidivism while controlling programmatic costs.  
These practices, many of which are based upon the Missouri Model, provide useful guidance for 
necessary changes on Rikers Island. Even though the Missouri Model is a post‐conviction one, it 
                                                       
101

 Close to Home: Plan for Non‐Secure Placement, supra note 82, at 22. 
 Id at 31. 
103
 Id. 
104
 Young Men’s Initiative, NYC DEP’T OF PROBATION, 
http://www.nyc.gov/html/prob/html/young_men/young_men.shtml (last visited Jan. 30, 2014). 
105
 Id. 
106
 Id.  
102

27 

can be adapted for pre‐trial and most post‐trial detainees on Rikers Island.  The principles and 
practices for the Missouri Model are discussed below.  
 

A. REDUCE THE RIKERS ISLAND POPULATION 
Many aspects of the Close to Home Initiative, based on the Missouri Model, can be adapted for 
youth on Rikers Island.  Initially, New York City needs to develop risk assessment tools and 
other mechanisms to assure public safety without incarceration of youth. The existing RAI’s in 
the Close to Home Program that are geared toward post‐conviction placements can be readily 
tailored to the Rikers Island population. Such modifications were made by the NYC Department 
of Probation. Spurred on by the Close to Home Initiative, Probation adopted similar tools ‐‐ the 
Youth Level of Risk (YLS) tool to guide placement recommendations for juveniles and the Level 
of Risk Inventory ‐ Revised (LSIR) risk assessment‐‐ to guide probation recommendations for 
adults. Thus, NYC has essentially already adopted two new post‐conviction, state‐of‐the‐art risk 
assessment instruments.  
New York City should focus upon a similar pre‐trial instrument to assess which youth are a 
pretrial flight risk, and the system should offer a continuum of options such as supervision, bail 
expediting and a non‐profit bail bond system. Education of all system stakeholders about the 
utility of the pre‐trial risk assessment is essential. These measures, along with a concentrated 
effort to accelerate court‐processing time will significantly reduce the pretrial population of 
youth.  Because pre‐trial detainees have yet to be found guilty of any charges, weight should be 
given to their pre‐trial status when making this assessment.  The nature of the charges and 
prior convictions may also be taken into consideration.   
Such instruments can effectively downsize the Rikers Island population thereby conserving 
significant financial resources, some of which can be used for effective programming for youth. 

B. SMALL GROUPS  
Not all youth need separation from their communities. Where public safety or other concerns 
necessitate such separation, the most effective model to change conduct and, therefore, 
reduce recidivism is the “small group model.” Establishing such a mini community is frequently 
cited as valuable in reinforcing positive behavior. The small group model is a critical component 
of the Missouri Model. 107  
 
 
 
 
 
 
                                                       
107

 Missouri Model, supra note 78, at 20. 

28 

BASIC PRINCIPLES FOR THE SMALL GROUPS MODEL 
 
 Youth are grouped in teams of approximately 10‐12, who sleep in the same dormitory 
style room and spend a significant amount of the day together (during meals, education, 
exercise, and therapy). 108 
 
 Youth remain under the regular supervision of youth specialists.109  Part of the benefit of 
these groups is that the structured consistency does not allow for a young person to 
withdraw because they receive support from staff and their peers. Youth develop 
accountability for any inappropriate behavior that is destructive.   
 
 An alternative to isolation or punishment when youth misbehave is that youth discuss 
their feelings.  They are asked to, “explore how the current misbehavior relates to the 
law breaking that resulted in their incarceration,”110 while also addressing how their 
actions have an effect upon other individuals. 
 
 Youth are encouraged to communicate with the other group members.111  “[A]t any 
time, youth are free to call a circle ‐ in which all team members [residents] sit or stand 
facing one another ‐ to raise concerns or voice complaints about the behavior of other 
group members (or to share good news). Thus, at any moment, the focus can shift from 
the activity at hand— education, exercise, clean up, a bathroom break—to a lengthy 
discussion of behaviors and attitudes. Staff members also call circles frequently to 
communicate and enforce expectations regarding safety, courtesy, and respect, and also 
to recognize positive behaviors.”112 

C. THERAPY 
 
Facilities that use therapeutic models rather than 
traditional correctional models have shown more success 
with incarcerated youth. Specifically, therapeutic models 
decrease the likelihood of re‐offense.113 Thus, in 2011, 
violence reduction experts published a resource for policy 
makers advising them on proper implementation of 
treatment and rehabilitation for criminal offenders.114   

“The less [you] treat a young 
person like a criminal, the 
less likely he or she will be to 
feel and behave like a 
criminal.” 
‐ Missouri Model 

                                                       

108

 Id at 21. 
 Id.  
110
 Id at 20.  
111
 This is in addition to the structured times throughout the day that they are required to check in with one 
another.   
112
 Missouri Model, supra note 78, at 29. 
113
 JOEL A. DVOSKIN ET AL., USING SOCIAL SCIENCE TO REDUCE VIOLENT OFFENDING (Oxford Univ. Press 2011). See also Using 
Social Science to Reduce Violent Offending: A Briefing Paper for Public Policymakers, REDUCING VIOLENCE, available 
at http://reducingviolence.com/storage/BriefingPaper.pdf. 
114
 Id.  
109

29 

 
REHABILITATIVE INTERVENTIONS 
 
Several therapeutic interventions have shown success with reforming delinquent behavior. 
Such therapies include:  
1. Antecedent Manipulations 
This technique chooses an aspect of the environment that reliably precedes a problem 
behavior, and alters it in such a way as to make desirable behaviors more likely. Such 
aspects include: 
 Environmental Designs: calming living environments that maximize warmth, light 
and openness, and minimize obvious security measures.115  
 Assessing inmates for a history of trauma. Avoiding individual trauma triggers. 
 Decreasing the response effort needed for desirable behavior (e.g., having books 
readily accessible in inmate living quarters). 
 De‐escalation procedures (e.g., avoiding touch and using a validating, calming tone). 
(See Alternative Discipline). 
 
2. Consequence Manipulations 
Consequence manipulations alter the environment so that undesirable maladaptive 
behaviors are ignored or punished, and desirable prosocial behaviors are met with positive 
reinforcement. Consequence manipulations include: 
 
 Punishment 
o Response Cost: loss of privileges for engaging in a predetermined list of 
maladaptive behaviors.  
o Time‐out 
 
 Positive Reinforcement 
o Blended sentence alternatives provide youthful offenders with rehabilitative 
treatment and the ability to void adult prison sentences if significant 
progress is demonstrated in treatment. 
o Indeterminate sentencing allows the length of confinement to be 
determined by youth themselves (i.e., progress in treatment decreases 
sentence length).  
o Positive management programs reward good behavior with privileges. 
o Token Economies are organizational incentive systems that manage behavior 
using tokens, points, checkmarks, or other conditioned reinforcers. 
Participants earn tokens for engaging in targeted prosocial behaviors and 
lose tokens for engaging in targeted maladaptive behaviors. Tokens can be 
                                                       
115

 Such design was employed at the Ferris School for Boys in Delaware (e.g. through the use of security glass 
instead of bars and electronic access cards instead of keys) and in Missouri (e.g., through the use of residential 
housing in the community, replete with artwork, plants, and pets). 

30 

traded in for a multitude of backup reinforcers.116 Rikers is particularly well 
suited for implementing a token economy, since it already has a large 
recreational facility that has been shown to be reinforcing for youth. If access 
to the recreation center were only available in exchange for tokens, staff at 
Rikers could implement a token economy as a positive means of managing 
behavior. 
3. Therapy  
 Trauma‐Informed treatment to youth who have survived abuse or other traumatic 
experiences, before addressing behavioral issues. 
 
 Cognitive‐Behavior Therapy (CBT) is a therapeutic approach based on the principle 
that by changing the way we react to the world around us we can decrease anger, 
anxiety, and depression, even if the upsetting events themselves cannot be changed. 
CBT may be especially helpful for incarcerated youth who have few choices and 
often feel victimized and wronged.117 
 
 Dialectic Behavior Therapy (DBT) is a modification of CBT that has been particularly 
effective for individuals with chronic suicidal ideation, as well as those with 
borderline personality disorder (BPD) who exhibit self‐injurious behaviors. 
Incarcerated youth, especially those who have been subject to solitary confinement, 
often engage in self‐mutilation or suicidal behavior, making them prime candidates 
for DBT.  
 
 Family Therapy incorporates families in therapeutic sessions. When youthful 
offenders are housed in the community, families can easily be integrated into 
treatment. For youth housed on Rikers, family therapy can be offered on visiting 
days, and mandated preceding release. 
 
 Group Therapy provides treatment to multiple youth in one session. Group therapy 
can be especially important in assisting youth to navigate group‐living while 
incarcerated, and to provide them with important communication skills in 
preparation for release to the community. 
 
 24‐7 Therapeutic Environment  
 
 
 
                                                       
116

 RAYMOND G. MILTENBERGER, BEHAVIOR MODIFICATION: PRINCIPLES AND PROCEDURES. (3d ed. 2004) (discussing successful 
implementation of token economies in prisons, using items sold in the canteen as backup reinforcers). 
117
 What is Cognitive‐Behavior Therapy (CBT), THE COLUMBIA UNIVERSITY CLINIC FOR ANXIETY AND RELATED DISORDERS, 
www.anxietytreatmentnyc.org/CBT.html (last visited January 30, 2014). 
 

31 

4. Skill‐Building 
 Skill‐building programs operate on the premise that all youth wish to be “good”, and 
thus, misbehavior is not willful but usually stems from a skill deficit. To this end, 
programs should equip youthful offenders with the following adaptive skills to succeed 
in the outside world. 






Communication  
Emotion Regulation/Anger Management  
Collaborative Problem Solving (CPS)  
Education  
Job Readiness  
 

D. ALTERNATIVE DISCIPLINE 
The model of closely supervised small groups, with group therapy and behavioral management 
facilitated by trained staff, can avoid the need for the most serious types of discipline methods. 
The extensive individual attention afforded by this model and positive behavior management 
programs often obviate the need for isolation practices entirely.118 
 
Rikers Island and other correctional facilities housing youth throughout New York State need to 
reduce the reliance on harmful isolation practices and follow the lead of youth correctional 
facilities in other jurisdictions. Other states have standards that strictly regulate the use of 
isolation; they utilize alternative discipline practices to separate and discipline youth in ways 
that neither undermine the rehabilitative goals of the facility nor endanger the mental and 
physical health of youth. Several national initiatives provide a clear framework of standards 
that represent best practices drawn from extensive research and data submissions from 
participating youth facilities. The standards supplied by the Juvenile Detention Alternatives 
Initiative (JDAI) and the Performance‐Based Standards Initiative (PbS) have been able to effect 
widespread youth justice reform, improving outcomes for incarcerated youth.  
 
‐ The Juvenile Detention Alternatives Initiative (JDAI) has created a comprehensive set 
of standards to reduce reliance on secure detention of youth, ensure appropriate and 
safe conditions of youth in secure facilities, and redirect taxpayer money to successful 
reforms.119 A core JDAI strategy for youth justice reform centers around improving 
conditions of detention by applying robust and ambitious standards that strictly regulate 
the use of isolation, recommending that isolation only be used after a graduated system 
                                                       

118

 Missouri Model, supra note 78, at 27.  Director of Missouri Youth Services, Tim Decker, says that the agency 
uses isolation cells fewer than 25 times per year statewide. 
119
 Juvenile Detention Alternatives Initiative, THE ANNIE E. CASEY FOUNDATION, 
http://www.aecf.org/MajorInitiatives/JuvenileDetentionAlternativesInitiative/CoreStrategies.aspx (last visited 
Nov. 19, 2013). 

32 

of interventions or lesser restrictive techniques have proven ineffective.120 The 
requirements to become a JDAI site are rigorous. To be a JDAI site, a youth facility must 
demonstrate a strong commitment to the initiative’s goals and agree to implement all 
standards of the model.121 JDAI standards are currently replicated in more than 200 
jurisdictions in 39 states, including the District of Columbia.122 In fact, in New York State, 
the counties of Albany, Erie, Monroe, Nassau, Onondaga and Orange are currently 
utilizing JDAI standards.123  
 
‐ The Performance‐Based Standards Initiative (PbS) is a nationally recognized 
improvement program of the Council of Juvenile Correctional Administrators that 
focuses on gathering and disseminating reportable data to promote best practices in 
youth facilities.124 PbS provides a strong set of national standards to guide operations in 
youth facilities and monitors compliance with these standards through a rigorous data 
reporting process in order to improve conditions and services provided to incarcerated 
youth.125 PbS has led to a reduction of incidents of isolation and room confinement in 
participating facilities.126  
 
The disciplinary policies and procedures of any correctional facility housing youth must be 
individualized and consider factors127 such as the: 
 Youth’s age 
 Mental health status or the presence of special needs 
 History of adjustment in the facility 
                                                       

120

 Facility Site Assessment Instrument, JUVENILE DETENTION ALTERNATIVES INITIATIVE (JDAI) [hereinafter JDAI Facility 
Assessment Instrument], available at http://www.cclp.org/documents/Conditions/JDAI%20Standards.pdf. This 
document includes the set of standards and comprehensive facility assessment instrument used to evaluated and 
improve conditions of youth confinement. The document is commonly referred to as both the “standards” and the 
“instrument.” 
121
 Two Decades of JDAI 11, JUVENILE DETENTION ALTERNATIVES INITIATIVE 11 (2009), available at, 
http://www.aecf.org/~/media/Pubs/Initiatives/Juvenile%20Detention%20Alternatives%20Initiative/TwoDecadesof
JDAIFromDemonstrationProjecttoNat/JDAI_National_final_10_07_09.pdf. 
122
 Sites and Contacts, JUVENILE DETENTION ALTERNATIVES INITIATIVE, 
http://www.aecf.org/MajorInitiatives/JuvenileDetentionAlternativesInitiative/SitesAndContacts.aspx (last visited 
Nov. 7, 2013). 
123
 JDAI Sites, JDAI HELP DESK, http://www.jdaihelpdesk.org/SitePages/jdai‐sites.aspx (last visited Nov. 7, 2013). 
124
 Safety and Accountability for Juvenile Corrections and Detention Facilities, PBS LEARNING INST. (2012), available at  
http://pbstandards.org/uploads/documents/PbS_Li_MarketingPacket.pdf. 
125
 PbS Goals, Standards, Outcome Measures, Expected Practices and Processes, PBS LEARNING INST.(2007) 
[hereinafter PbS Standards], available at http://sccounty01.co.santa‐
cruz.ca.us/prb/media%5CGoalsStandardsOutcome%20Measures.pdf. 
126
 Reducing Isolation and Room Confinement, PBS LEARNING INST.2,4 (2012) [hereinafter PbS Reducing Isolation and 
Room Confinement], available at 
http://pbstandards.org/uploads/documents/PbS_Reducing_Isolation_Room_Confinement_201209.pdf. From 
October 2008 to April 2012, aggregated data from corrections facilities participating in PbS showed that facilities 
more than cut in half the average time a youth spent in isolation and room confinement. Id. The all‐time high in 
October 2008 was an average time of about 32 hours. Id. In April 2012, that average time decreased to 14 hours. 
Id.  
127
 ACLU‐NJ Petition for Rulemaking, supra note 8, at app. A(a). 

33 




Involved youth’s account 
Rehabilitative goals set for the youth 

 
Procedural safeguards are required to guarantee youth due process prior to the imposition of 
any disciplinary management.128 
The following are the operational standards recommended by both the JDAI and PbS models. 
 
1. BAN SOLITARY CONFINEMENT 
 
Solitary confinement, absolute social and physical isolation for 22‐24 hours per day used to 
punish rule breaking, should be completely banned in facilities housing youth.129  
 
This level of isolation for such extended periods of time can cause serious psychological and 
physical harm to youth.130 When isolated, youth are deprived of the therapeutic and 
educational programming they need for healthy growth and development. With regard to 
isolation, the Department of Justice has stated that “[i]solation is a severe penalty to impose 
upon a juvenile, especially since this sanction is to assist in rehabilitation as well as punish a 
child . . . After a period of time, room confinement begins to damage the juvenile, cause 
resentment toward the staff, and serves little useful purpose.”131 
 
Although certain forms of strictly regulated isolation may be acceptable to separate individual 
youth in extreme circumstances where the youth poses an immediate threat to others or to 
themselves, youth should never be subjected to isolation practices involving significant levels of 
prolonged physical and social isolation.132  
 
2. ALTERNATIVE FORMS OF DISCIPLINE AND STRICTLY REGULATED ISOLATION PRACTICES 
 
In youth facilities, the most effective youth management techniques rely on positive, rewards‐
based practices. 133 However, where disciplinary measures are necessary, procedures should 
always favor sanctions that do not require isolation of youth from the general population.  
 
As a general matter, disciplinary policies must always distinguish between major and minor rule 
violations with sanctions designed to be immediate and proportionate to the offending 
                                                       

128

 See infra Part 4.E, Procedural Safeguards. 
 Special Rapporteur on Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment, Interim Rep. 
of the Special Rapporteur on Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment, ¶ 77, U.N. 
Doc. A/66/268 (Aug. 5, 2011) (by Juan Mendez) (“ the imposition of solitary confinement, of any duration, on 
juveniles is cruel, inhuman or degrading treatment”), available at 
http://solitaryconfinement.org/uploads/SpecRapTortureAug2011.pdf. 
130
 See supra Part 3.C, Damage of Solitary Confinement.  
131
 Standards of the Administration of Juvenile Justice, DEP’T JUSTICE OFFICE OF JUVENILE JUSTICE AND DELINQUENCY 
PREVENTION 4.52 (1980), available at http://catalog.hathitrust.org/Record/000127687. 
132
 JDAI Facility Assessment Instrument, supra note 120, at 44. 
133
 Missouri Model, supra note 78. See supra Part 4.C, Therapy. 
129

34 

behavior. A range of disciplinary measures can be employed, that in certain situations, may 
involve separating youth from others. However, this separation should never constitute the 
level and duration of social and physical isolation of solitary confinement. Any use of isolation 
for youth must be strictly regulated, used for the shortest duration possible, and only to the 
extent absolutely necessary to maintain the safety of the group or individual youth. At all times, 
the goal of any isolation should be to return the individual youth to the general population as 
soon as possible. 
 
a. De‐Escalation Techniques  
 
An important alternative to punitive discipline begins with de‐escalation techniques. These   
include trained staff or peers speaking with volatile youth in an effort to diffuse a tense 
situation.134 When a young person acts out or misbehaves, staff should speak to the youth and 
ask questions to determine the root causes of the issue and help the youth identify more 
appropriate responses.  
 
An example of a communication skills building approach that serves to de‐escalate or preempt 
a more volatile situation is the Collaborative Problem Solving Approach (CPS). Developed by Dr. 
Stuart Ablon of Massachusetts General Hospital, CPS is a brainstorming approach where the 
youth and adult staff identify the youth's concern about an issue, then identify the adult's 
corresponding concern, and together, discuss how to address both of their concerns.135 CPS has 
successfully reduced the use of isolation for youth in a range of institutional environments.136 
 
Referral to mental health professionals can also help defuse a 
In the Missouri Model, isolation 
situation; the professional can prescribe an appropriate 
is never used as a punishment. 
program or treatment regimen. 
Whenever a young person 
 
requires a cooling off period or 
Staff should encourage youth to take a voluntary time out for a 
separation, they are placed into 
short period of time at the youth’s request.137 In a voluntary 
a room with a staff member just 
time out, youth can choose to remove themselves from 
outside the door and rarely 
programming to “cool off,” and return automatically without 
spend more than an hour or two 
needing staff permission when they regain control over 
before rejoining their small 
themselves. 
group and resuming regular 
 
programming. 
b. System Of Graduated Sanctions 
 
PbS standards require that facilities housing youth should implement a system of graduated 
sanctions that enable the least restrictive disciplinary response to rule breaking. This may entail 
                                                       

134

 PbS Standards, supra note 125, at 6; Missouri Model, supra note 78, at 27. 
 Alisha R. Pollastri et al., The Collaborative Problem Solving Approach Outcomes Across Settings, 21:4 HARV. REV. 
OF PSYCHIATRY 190‐91 (2013). 
136
 Id at 195. After implementation of CPS in the Mountain View Youth Development Center in Maine, the rates of 
assault and the use of force decreased by more than 50%, and time spent in isolation decreased by 89%.  
137
 JDAI Facility Assessment Instrument, supra note 120, at 46. 
135

35 

a removal of certain programming opportunities or recreational privileges.138 For example, in 
Rikers Island’s RNDC complex, which houses males ages 16 to 18, a recreation room has been 
outfitted with several Nintendo Wii stations. Restricting access to a coveted recreational 
activity, such as Nintendo Wii, may have a powerful impact on managing youth behavior.  
 
Other examples of sanctions can include: 
 Removal of privileges granted from positive behavior management system, such as 
extra visits, extra telephone calls, or attendance at special events  
 Loss of telephone, radio, television privileges 
 Loss of certain recreation privileges 
 Required restitution or repair for any damage, alteration or destruction of state/city 
property or the property of another youth prisoner. 
 
However, sanctions should not include deprivation of a youth’s meals, regular snacks, mail 
privileges, court appearances or regular family visits.139  
 
c. Short‐Term Isolation 
 
When graduated sanctions and lesser restrictive discipline techniques have proven ineffective, 
it may be necessary to separate individual youth to interrupt current acting‐out behavior or to 
address  situations where the youth poses an immediate threat to others or to him/herself.140 
However, given the risk of harm posed by any physical and social isolation—the use of isolation 
must be used as a last resort, strictly limited to address a specific penological objective and 
subject to oversight.  
 
According to JDAI standards, before separating the youth, staff must explain to the youth the 
reasons why isolation is required, and that he or she will be released upon regaining self‐
control.141 During the time that a youth is in isolation, staff must provide constant, one‐on‐one 
observation and interaction as appropriate.142 The staff member should either be in the room 
with the youth or directly outside the room.143 
 
JDAI and PbS standards require that any use of isolation be carefully monitored. Standards 
provide that a juvenile inmate subject to isolation shall be assessed in person, face‐to‐face (not 
through a cell door) by a mental health professional within thirty minutes after placement. Both 
JDAI and PbS standards require a medical health professional to monitor any youth in isolation 

                                                       

138

 PbS Standards, supra note 125, at 8, 24; Missouri Model supra note 78, at 27. 
 JDAI Facility Assessment Instrument, supra note 120, at 46. 
140
 PBS Reducing Isolation and Room Confinement, supra note 126, at 2. 
141
 JDAI Facility Assessment Instrument, supra note 120, at 44. 
142
 Id at 45. 
143
 Id.  
139

36 

at least every 15 minutes.144 If a youth is in isolation for longer than one hour, the mental 
health professional must directly monitor the youth at least once every hour.145  
 
In JDAI facilities, short‐term isolation practices are strictly limited to a maximum of 4 hours.146 
Isolation must end as soon as the youth has regained self‐control and no longer poses a 
threat.147 As soon as the current need for isolation has concluded, the youth must be 
immediately released back to regular programming.  
 
If a mental health professional determines that a youth requires isolation for longer than 4 
hours, JDAI standards require that staff transport the youth to a medical or mental health 
unit.148 When a youth exhibits suicidal behavior or commits acts of self‐harm, the youth must 
be handled through procedures for youth on suicide watch and closely monitored by mental 
health professionals.149 If the suicide risk is not resolved or if medical or mental health 
professionals believe that the services required are not available in the current environment, 
the youth must be moved to a medical or mental health unit, or a facility where those services 
can be readily obtained.150  
 
d. Room Confinement  
 
In extreme situations of a major rule violation where lesser restrictive discipline techniques, 
including short‐term isolation, have been exhausted or proven ineffective, isolation for longer 
periods of time may be necessary.151 However, this type of separation and room confinement 
must be reserved for the most serious threats to the safety of others and dangerous behavior.  
 
 Major Rule Violations. Major rule violations can include murder, attempted murder, 
non‐consensual sexual intercourse, acts of violence likely to result in a serious injury or 
death to another prisoner or staff, escape, and hostage taking.152 Facilities should also 
document situations in which confinement cannot be used. Confinement should never 
be imposed on youth for the following types of activities: property violations, nuisance 
contraband, horseplay, gang‐related gestures, signs or writings, refusal to obey, 
lying/willful deceit, disrespect or profanity, and littering.153  Prior to the imposition of 
                                                       
144

 Id.; PbS Standards, supra note 125, at 2. 
 JDAI Facility Assessment Instrument, supra note 120, at 45; PbS Standards, supra note 125, at 2. 
146
 JDAI Facility Assessment Instrument, supra note 120, at 45. 
147
 Id.; PbS Standards, supra note 125, at 10. 
148
 JDAI Facility Assessment Instrument, supra note 120, at 45. 
149
 Id at 45. 
150
 Id. 
151
 Id at 48. 
152
 Consent Decree, C.B., et al. v. Walnut Grove Corr. Auth., No. 3:10cv663, (S.D. Miss. Feb. 3, 2012), IV(a)(3), 
available at http://www.aclu.org/files/assets/68‐1_ex_1_consent_decree.pdf [hereinafter Mississippi Consent 
Decree]. 
153
 Disciplinary Reports and Hearings: Policy 16.5 GEORGIA DEPARTMENT OF JUVENILE JUSTICE III (2012) [hereinafter Policy 
16.5], available at, 
http://www.djj.state.ga.us/Policies/DJJPolicies/Chapter16/DJJ16.5DisciplinaryReportsandHearings.pdf.  
145

37 









room confinement, staff must satisfy due process requirements and heightened 
supervisory review is required.154  
 
Time Limitations. Facilities should only reserve room confinement for extreme 
situations and it should not be routinely imposed.155 According to the JDAI standards, 
room confinement for more than 24 hours is reserved for the most serious violations, 
and never imposed for more than 72 hours.156 
 
Monitoring.  A youth prisoner subject to room confinement shall be assessed in person, 
face‐to‐face (not through a cell door) by a mental health professional within 30 minutes 
after placement.  
o According to JDAI standards, youth in room confinement must be closely 
observed by staff, at intervals not to exceed 15 minutes, with one‐on‐one 
observation and interaction as appropriate.157  
o Where a youth is in room confinement for longer than 24 hours, they must be 
evaluated by a medical and mental health professional at least once every 24 
hours.158  
o If a youth exhibits suicidal behavior or commits acts of self‐harm, the youth must 
be handled through procedures for youth on suicide watch and closely 
monitored by a mental health professional. If the suicide risk is not resolved or 
where medical or mental health professionals believe that the services required 
are not available in the current environment, the youth must be moved to a 
medical or mental health unit or facility where those services can be readily 
obtained. 
 
Mandatory Out‐Of‐Cell Time. Youth in room confinement must receive out‐of‐cell 
access to education services and other programming, including physical recreation 
(including the opportunity to recreate outdoors, weather permitting), for at least 4 
hours per day.159  
 
Conditions of Room Confinement. Notification and consultation with family members, 
as well as counsel for represented youth must occur when youth are placed in room 
confinement. Notification must occur within 24 hours of the youth’s placement in room 
confinement. Youth cannot be denied the opportunity for parental and attorney contact 
through visits, phone calls, and letters.160 Youth in room confinement must receive the 

                                                       
154

 See infra Part 4.E, Procedural Safeguards; JDAI Facility Assessment Instrument, supra note 120, at 48. 
 JDAI Facility Assessment Instrument, supra note 120, at 48. 
156
 Id.  
157
 Id at 49 
158
 Id at 48. 
159
 Mississippi Consent Decree, supra note 152, at IV(c)(1). 
160
 Id at IV(c)(2). 
155

38 



same meals, snacks, clothing, access to drinking water, medical treatment, educational 
services and opportunity to exercise provided to other youth inmates.161  
 
Programming and Counseling. Daily assignments and specialized counseling sessions 
shall be given to a youth in room confinement. Such assignments and group sessions 
should enable the youth to recognize the behavior in order to develop and reflect upon 
more appropriate responses.162 Additionally, upon assignment to room confinement, 
youth should be provided with an individualized plan outlining specific objectives that 
must be met to work their way out of room confinement, such as through completing 
certain programming or activities.163 Successful completion of the individualized plan 
would immediately return the youth to the general population.  

 


Review.  JDAI standards require that if a youth is in room confinement for longer than 
24 hours, the facility administrator or a designee who was not involved in the incident 
must review and determine whether it is appropriate to authorize release at least once 
every 24 hours.164 If a particular youth repeatedly engages in behavior that results in 
room confinement, staff must convene a multi‐disciplinary team in order to develop an 
individualized behavior plan for the youth with strategies to address underlying reasons 
for the behavior.165 A repeated use of room confinement for a particular youth should 
trigger a review of the existing disciplinary procedures.   
 
3. SUPERVISORY REVIEW 

 
Notification of supervisory staff is required before isolation or room confinement is used. JDAI 
standards mandate that youth must not be kept in isolation or room confinement for longer 
than one hour without the explicit approval of the facility administrator or their designee.166 
 
According to PbS standards, each occurrence must be documented, consistently reviewed by 
facility administrators, and publicly reported regularly.167 The facility administrator, along with 
the medical and mental health staff, must regularly review all uses of isolation and room 
confinement to identify violations of policy and to provide feedback to staff on how to improve 
incident responses. All incidents that result in isolation or room confinement should be 

                                                       
161

 Id at IV(a)‐(h); See also JDAI Facility Assessment Instrument, supra note 120, at 46‐48. 
 See COURAGE Program, ALTERNATIVE TREATMENT PROGRAM, CPOM 04.11(document on file with author). The 
Alternative Treatment Program (ATP) is designed for offenders who violate rules specific to the program or policies 
set forth by the Texas Department of Criminal Justice (TDCJ). See also supra Part 4(C), Therapy. 
163
 No Child Left Alone: Campaign to Stop the Solitary Confinement of Youth In Adult Jails and Prisons Model Stop 
Youth Solitary Act, AMERICAN CIVIL LIBERTIES UNION §9, available at 
http://www.truah.org/images/stories/No%20Child%20Left%20Alone%20Toolkit.pdf. 
164
 JDAI Facility Assessment Instrument, supra note 120, at 48. 
165
 Id at 49. 
166
 Id at 45, 48. 
167
 PbS Standards, supra note 125, at 10. 
162

39 

evaluated to determine whether the isolation or room confinement could have been shorter or 
avoided entirely.168 
 
Facility staff must document all incidents in which a youth is placed in isolation or room 
confinement. JDAI standards require incident reports to include the following information: 169  
 
 Name of the youth 
 Date and time the youth was placed in isolation or room confinement 
 Name and position of the supervisory staff individual authorizing placement of the 
youth in isolation or room confinement 
 Names of the staff involved in the incident 
 Description of the circumstances leading to the use of isolation or room 
confinement 
 Description of the lesser restrictive alternative actions attempted and found 
unsuccessful, or reason that alternatives were not possible 
 Contacts with medical and mental health staff, including the date, time and person 
contacted 
 Date and time the youth was released from isolation or room confinement 
 
Medical and mental health staff must document all contacts with youth placed in isolation or 
room confinement. JDAI standards require reports to include the following information: 170  
 
 
 Name and position of medical or mental health staff 
 Date and time of initial contact 
 Date and times of all subsequent monitoring 
 Pertinent findings 
 Instructions to staff 
 Follow up required after the incident 
 
Facility staff shall receive regular training on the appropriate use of, and alternatives to, 
isolation and room confinement. 
 
Independent oversight boards, such as the New York City Board of Correction, should be privy 
to this information as soon as it becomes available to the Facility Administrators. Oversight 
boards should have full and complete access to all the facility records (including medical and 
mental health records).  
 
 

                                                       

168

 Id. 
 JDAI Facility Assessment Instrument, supra note 120, at 45‐46, 48‐49. 
170
 Id at 46. 
169

40 

E. PROCEDURAL SAFEGUARDS 
 
Solitary confinement has severe consequences for youth.  Therefore, a jurisdiction that utilizes 
confinement must implement appropriate and necessary procedural safeguards to protect 
constitutional due process rights.   First and foremost, detention facilities must provide youth 
with a list of prohibited behaviors and the sanctions or consequences imposed for such 
behaviors.171  Under no circumstance can staff use group punishment as a sanction for the 
misbehavior of an individual youth.172 Second, youth must be provided with an opportunity to 
be heard in an administrative hearing.  These hearings must be conducted in a fair and routine 
manner, providing youth with assistance when requested.  Finally, youth must receive a written 
decision and given the opportunity to appeal any administrative decision.173 
 
CONFINEMENT RULES AND NOTICE 
 
Facilities must document the ground rules for the use of confinement and ensure that all youth 
are aware of the sanctions imposed for disciplinary infractions.  Upon entering a facility, all 
youth should be provided with a rulebook listing prohibited behaviors and their corresponding 
sanctions.  These rules should also be posted in all living units.174  If a youth is accused of 
violating a rule, he/she must be provided with written notice of the alleged violation within a 
reasonable amount of time.175  
  
BASIC RIGHTS 
 
All youth are afforded basic rights even if punishment is imposed for a rule violation.  Basic 
rights include:176 
 
 A place to sleep (e.g., a mattress, pillow, blankets and sheets) 
 Full meals and evening snacks 
 A full complement of clean clothes 
 Parental and attorney visits 
 Personal hygiene items 
 Daily opportunity for exercise 
 Telephone contacts with attorney 
 The right to receive and send mail 
 A regular daily education program 
 An opportunity for daily shower and access to toilet and drinking water as needed. 
 An opportunity to attend religious services and/or obtain religious counseling of the 
                                                       

171

 Id at 46. 
 Id at 48. 
173
 Id at 46. 
174
 Id. 
175
 JDAI Facility Assessment Instrument, supra note 120, at 46. 
176
 Id at 47. 
172

41 

youth’s choice 
 Clean and sanitary living conditions 
 Access to reading materials 
 
PRE‐HEARING CONFINEMENT 
 
The JDAI standards place an absolute prohibition on pre‐hearing confinement.177 However, 
some jurisdictions allow for pre‐hearing confinement under extremely limited circumstances 
where misbehavior presents an imminent threat to others or the security of the facility, and 
other strategies are inappropriate given the seriousness of the rule violation.178  Youth in pre‐
hearing confinement must have a disciplinary report filed within a specified time period.179 It is 
equally important that a youth placed in pre‐confinement is informed of the disciplinary 
violation.  Therefore, a youth in pre‐hearing confinement must be provided with a copy of the 
disciplinary report when it is filed.  If the disciplinary report is dismissed for any reason, the 
youth must be removed from pre‐hearing confinement at the time of the dismissal.180   
 
DISCIPLINARY INVESTIGATION 
 
An investigation should begin as soon as possible after a report of alleged rule violation.  It must 
begin within 24 hours, unless exceptional circumstances exist for delaying the investigation.181  
The reason for delay must be clearly documented and approved by the facility director.182   
 
The facts of the incident must be clearly and completely summarized in an investigation 
summary report.  Moreover, investigators should compile any staff and youth witness 
statements pertaining to the incident. During the investigation the youth should be given the 
opportunity to name any witnesses that he/she wishes to be called for the hearing.183  After the 
investigation is complete, an investigator may recommend that a disciplinary hearing be held or 
that the disciplinary report be dismissed.  The hearing officer will make the final decision.  
Staff should be trained to appropriately investigate matters. A staff member who did not file 
the report or witness the infraction must conduct the investigation to ensure it is performed in 
an impartial manner.184 
 
                                                       

177

 Id. 
 Disciplinary Reports and Hearings: Policy 16.4 , GEORGIA DEPARTMENT OF JUVENILE JUSTICE II (2013), [hereinafter 
Policy 16.4] available at http://www.djj.state.ga.us/Policies/DJJPolicies/Chapter16/DJJ16.4Pre‐
HearingConfinement.pdf. 
179
Id at 16.4 III D.1. 
180
 Id. 
181
 JDAI Facility Assessment Instrument, supra note 120, at 47. 
182
 Policy 16.4, supra note 178, at III D.3. 
183
 JDAI Facility Assessment Instrument, supra note 120, at 47. 
184
 Id. 
178

42 

HEARINGS 
 
During confinement hearings, youth must receive similar rights afforded to criminal defendants: 
an opportunity to present information to rebut any allegations, a written statement of findings 
in the matter and the evidence relied upon by the decision maker, and a right to a final decision 
before receiving confinement time.185 
1. Timing of Hearing 
When a disciplinary report is filed, the youth should be afforded a disciplinary hearing 
within 24 hours of the alleged rule violation.186  Youth in pre‐hearing confinement 
should receive a disciplinary hearing as soon as possible, never exceeding this 24‐hour 
period.  
 
2. Staff Training 
All staff should receive training about the disciplinary process, including the rules of 
conduct prior to supervising.187   
 
3. Youth Advocate 
Youths should be allowed to request that any staff member represent him/her in the 
disciplinary process.188  If the youth is a mental health patient, his/her primary clinician 
should be present at the hearing to serve as an advocate.189   
 
The advocate must meet the youth at least four hours prior to the disciplinary 
hearing.190  If the requested staff member is unavailable, the hearing officer should 
appoint another staff member to serve as an advocate.  Hearing officers should also 
appoint a staff member to serve as an advocate if it is determined that the youth is 
unable to understand the proceedings or present a defense because of disability.191 
 
4. Disciplinary Hearing Officers 
The designated disciplinary hearing officer must receive adequate instruction about the 
facility’s policies and due protections.  It is the officer’s responsibility to issue 
recommendations for sanctions based on evidence presented at the hearing.   
 
Fairness and impartiality are a crucial aspect of any administrative hearing.  Therefore, 
the disciplinary hearing officer should not be a person who filed the report or witnessed 
the infraction.192  To prevent a conflict of interest, behavioral health staff, health care 
                                                       
185

 Id. 
 Id at 47. 
187
 Policy 16.4, supra note 153, at III B.5. 
188
 JDAI Facility Assessment Instrument, supra note 120, at 47 
189
 Policy 16.4, supra note 153, at III F.2. 
190
 Id at III F.3. 
191
 Id at III F.5. 
192
 JDAI Facility Assessment Instrument, supra note 120, at 47. 
186

43 

staff and the debriefing facilitator should not be disciplinary hearing officers.193 
APPEAL 
 
Youth must be advised of the right to appeal the findings of the hearing officer and be given an 
explanation of the appeals process.194  The facility director should handle any appeal, and if 
rejected by the director, youth should be afforded the opportunity to appeal disciplinary 
sanctions to the highest‐ranking administrator at a facility.195  Youth may request that a staff 
member assist them in writing an appeal.  Any staff member functioning as an advocate must 
perform this function as well.196   

F. TRAINING 
 
Any effective and successful model to reduce recidivism requires a fundamental change in the 
culture of the institution. This begins with significant change in the environment and the quality 
of interaction between staff and youth.  Systemic improvement requires alterations in four 
major areas: organizational structure, institutional policies, job descriptions for staff, and staff 
training. 
 
The Missouri Youth Services Institute (MYSI), led by former director of Missouri’s Division of 
Youth Services (DYS) Mark D. Steward, provides extensive consulting services to jurisdictions, 
including New York, to evaluate their systems, make recommendations for changes, and train 
their staff to successfully adopt Mississippi’s rehabilitative approach.197  MYSI organizes its 
programmatic suggestions and training around the needs of youth, rather than staff, adhering 
to two central principals: (1) invest in youth by training corrections staff rather than focusing on 
mental health and social workers and (2) indoctrinate the concept that peers are responsible 
for each other.198  The Institute implements a structured program that transforms a facility’s 
culture from a disciplinary‐centered focus to a rehabilitative atmosphere.  First, it breaks down 
the facility into smaller sub‐groups.  This transformation then has eleven steps: 
 
1. Pre‐assessment phase where consultants meet with leaders, identify the interests, 
challenges/strengths of the current system, and educate leaders about the Missouri 
approach;  
2. Site visit to conduct interviews with leaders, staff, and youth;  
3. Presentation of in‐depth overview of MYSI’s basic tents and implications;  
4. Continual assessment of the system, including meeting weekly with youth to find out 
                                                       
193

 Policy 16.4, supra note 153, at III B.1. 
 JDAI Facility Assessment Instrument, supra note 120, at 47. 
195
 Policy 16.4, supra note 153, at III K.3. 
196
 Id at III K.4. 
197
About MYSI, MISSOURI YOUTH SERVICES INSTITUTE, http://mysiconsulting.org/about.php (last visited Nov. 19, 2013). 
198
 Telephone Interview with Dr. Pili J. Robinson, LPC, Director of Consulting Services, Missouri Youth Services 
Institute (Nov. 8, 2013). 
194

44 

what parts of the system work and what parts are problematic;199 
5. Creation of a strategic implementation plan, administering retreats and debriefing with 
leaders;  
6. Implementation of the plan; 
7. Final addressing of any critical factors and prompting of any important decisions; 
8. Training of representatives from executive leadership, program management, start‐up 
staff team, team leaders, and training team;200  
9. Continual provision of one‐on‐one coaching with staff;  
10.  Stabilization of the start‐up site; 
11. Continual coaching and stabilization of the next group/dorm.201   
 
ALTERATIONS IN ORGANIZATIONAL STRUCTURE AND POLICY 
 
MYSI’s services have contributed to the success of New York’s Close to Home facilities as well as 
to the NYC Administration for Children’s Services.  A team of consultants worked for eight 
months with Close to Home, dividing a 120‐person facility into smaller groups, rearranging the 
structure of youth, supervision, identifying staff that successfully adjusted to the cultural 
transformation, and working with management to reorganize and transform the facility.  This 
transformation took eight months.   
MYSI’s program has also had great success in Washington, D.C.202  The number of youth in 
secure facilities was reduced from 240 to 60 individuals.203  These 60 youth received the care 
needed in a therapeutic setting. The remaining youth were sent to community‐based services 
where their needs were better served.  This and similar programs significantly dropped 
recidivism rates.204 
 
In Washington, D.C., the consulting team worked with organizations and community leaders 
like the Annie E. Casey Foundation and the then director of Washington, D.C.’s Department of 
Youth Rehabilitation, Vincent N. Schiraldi.  Today, Schiraldi is the Commissioner of New York 
City’s Department of Probation.  He has commended the work of MYSI in D.C. stating: “For 
anyone honestly seeking to transform their juvenile justice system from a correctional model to 
a positive youth development model, there is no group better than MYSI to help effect that 
change.  MYSI staff truly understood the dynamic of making that kind of huge cultural change in 
an entrenched system. They handled their technical assistance/training/coaching role with 
                                                       

199

 Id. 
 Leadership & Staff Development Modules, MISSOURI YOUTH SERVICES INSTITUTE, 
http://mysiconsulting.org/training.php (last visited Nov. 19, 2013). 
201
 Our Process, MISSOURI YOUTH SERVICES INSTITUTE, http://mysiconsulting.org/process.php (last visited Nov. 19, 
2013). 
202
 Telephone Interview with Dr. Pili J. Robinson, supra note 198. 
203
 Id. 
204
 Barry Krisberg, The Long and Winding Road, Juvenile Corrections Reform in California (May 2011), available at  
http://www.law.berkeley.edu/files/Long_and_Winding_Road_Publication‐final.pdf. 
200

45 

great skill and sensitivity.  We would be nowhere near as far along in our reform efforts without 
MYSI.”205  
 
TRANSFORMATION OF JOB DESCRIPTIONS 
 
Modification of a correctional focus to a rehabilitative focus is attained by changes to the 
caliber of staff and the focus of staff skills.  The program’s safety measures for youth are 
credited to the environment of “trust and respect” fostered by “intensive supervision by highly 
motivated, highly trained staff constantly interacting with youth to create an environment of 
trust and respect.”206 Missouri’s Division of Youth Services (DYS) replaced the traditional prison 
guard corrections officers with rehabilitation‐focused youth specialists.  Not only does DYS 
require its youth specialists to have extensive training; it also requires its applicants to undergo 
a rigorous interviewing process.  In fact, hires are required to have at least 60 hours of college 
experience and 84% of its youth specialists have either graduated from college or accumulated 
over 60 hours of college in addition to having 2 years of DYS experience.207   
 
DYS recruits many of its staff from the state’s college campuses, screening for personal 
commitment to helping youth succeed, listening skills, capacity for empathy, clarity and 
conciseness in conversation, and ability to command respect.208 
 
STAFF TRAINING 
 
In their first two years of training in Missouri, youth specialists must complete 236 hours of 
training.  Training includes “multiple sessions on youth development, family systems, and 
groups facilitation, including extensive practice applying these concepts through role playing 
and other participatory exercises.”209  Specialists are trained to elicit and validate the feelings of 
inmates and help them decipher thoughts from emotions, channeling the emotions into 
constructive behavior and decision‐making.210  Further, specialists are given extensive training 
in conflict management and are familiarized with multiple techniques to restore a safe 
environment when conflict arises.211  They are not even allowed to be alone with youth 
unsupervised until they have completed 103 hours of the core training.212  Additional 40 hours 
per year in‐service training is provided 40 hours per year to update specialists on the latest 
concepts and treatment techniques.213  
 
                                                       
205

 What People are Saying, MISSOURI YOUTH SERVICES INSTITUTE, http://mysiconsulting.org/index.php (last visited Nov. 
19, 2013). 
206
Missouri Model, supra note 78, at 28. 
207
 Id. 
208
 Id.  
209
 Id at 29. 
210
 Id. 
211
 Id. 
212
 Missouri Model, supra note 78, at 29. 
213
 Id at 28. 

46 

The ACLU’s model legislation highlights the importance of proper training. This legislation, 
geared to ending solitary confinement,214 recommends at least 40 hours of initial training, in 
addition to 12 hours of annual training, with an emphasis on being well equipped to work 
effectively with youth with mental illness or impairment.215  Training topics include positive 
reinforcement; adolescent development; health and behavioral effects of solitary confinement; 
de‐escalation techniques; mental illness/impairment detection; management of youth with 
mental illness/impairment; proper administration of psychotropic medication; suicide 
detection; suicide intervention; and additional training on correctional care of youth with 
mental illness/impairment.216    
 
The Annie E. Casey Foundation’s Juvenile Detention Alternatives initiative (JDAI) standards are 
even more rigorous, requiring 40 hours of pre‐hire training, 120 hours of training during the 
first year of employment, and 40 hours of annual training after the first year of employment on 
policies and practices regarding discipline; basic rights of incarcerated youth; crisis intervention 
services; conflict management and de‐escalation techniques; appropriate use of physical 
force/restraint; suicide prevention; youth victimization prevention; adolescent development; 
needs of specific populations by race, gender, sexual orientation, language ability, and 
ethnicity; nondiscrimination; CPR/first aid; safety precautions for HIV, hepatitis and 
tuberculosis; and emergency procedures pertaining to the facility.217   
The Rhode Island Training School, a JDAI facility, requires all to staff undergo a criminal 
background check at the time of hiring and the population is sufficient to provide adequate 
security and continuous supervision of residents.  Each staff member receives 180 hours of pre‐
service training on topics including “crisis intervention, youth disciplinary policies and 
procedures, conflict management, first aid, safety precautions for blood borne pathogens, and 
facility safety and security procedures.”  In 2011, staff in fact requested the self‐inspection 
team for more training in “adolescent development, counseling techniques, and working with 
specific populations (ex: gender, race ethnicity, sexual orientation, and disability),” supporting 
the finding that it is crucial that detention center staff be provided proper training for these 
salient issues. 
Various jurisdictions and advocacy groups emphasize the importance of proper staff training in 
rehabilitative, conflict‐diffusing methods.   The Texas Criminal Justice Coalition recommended 
that Texas amend its staff qualification requirements to ensure staff are (1) able to empathize 
with youth, foster cooperation among youth, communicate effectively with youth and their 
families; (2) have basic knowledge of child development and the role of family; (3) have basic 
knowledge of the causes of juvenile delinquency; (4) have an awareness of current treatment 

                                                       
214

 No Child Left Alone, supra note 163 at §8. 
 Id at § 8(a). 
216
 Id. 
217
 Detention Facility Self‐Assessment: A Practice Guide to Juvenile Detention Reform, Juvenile Detention 
Alternatives Initiative, ANNIE E. CASEY FOUNDATION 64 (2006), available at  
http://www.aecf.org/upload/PublicationFiles/jdai0507.pdf. 
215

47 

methods for juvenile offender; and (5) have a basic understanding of general techniques of 
communicating with and counseling adolescents.218   
 
Connecticut trains its corrections staff in Therapeutic Crisis Intervention (TCI) to deescalate 
conflicts and maintain a positive organizational culture.  TCI stresses the importance of (1) 
maintaining a calming physical environment; (2) encouraging positive relationships; (3) focusing 
on each youth as individuals; and (4) equipping youth with methods to cope with stress in a 
constructive manner.219 
 
RESOURCES FOR REFORM IN NEW YORK 
 
We strongly suggest that the New York Department of Correction seek the services of MYSI to 
aid in the administration of a much‐needed cultural transformation on Rikers Island.  MYSI has 
already demonstrated success with systems in New York State, Louisiana, California, New 
Mexico, and the Cayman Islands. 
 
Other states use various training programs that offer alternatives to the traditional correctional 
method.  For instance, North Dakota uses services and trainings provided by the Mandt 
Program and the National Institute of Corrections’ Effective Communication/Motivational 
Strategies in Assessing and Overcoming Resistance to Change. For more information about 
equipping leaders with the necessary resources to implement change in their communities, the 
Center for Juvenile Justice Reform offers certificate programs that focus on policies, programs, 
and practices to improve rehabilitation of youth.220  The Juvenile Corrections Council of the 
National Partnership for Juvenile Services221 as well as the National Center for Youth in 
Custody222 and The National Juvenile Detention Association (NJDA) offer trainings to help 
implement rehabilitative goals for the juvenile justice system. 
 

G. EVALUATION AND REPORTING 
 
AGENCY EVALUATION AND REPORTING 
 
Each state or local agency overseeing facilities that house youth prisoners must review all 
incident data collected and aggregated concerning youth discipline in order to evaluate the use 
                                                       
218

 Jennifer Carreon, Written Response To the Sunset Advisory Commission Staff Report: The Current Issues of 
Incarcerated Youth in Texas’ Adult Criminal Justice System 4, available at 
http://www.texascjc.org/sites/default/files/uploads/Written%20Response%20to%20Sunset%20‐
%20Current%20Issues%20of%20Youth%20in%20TX%20Adult%20CJ%20System%20(June%202012).pdf. 
219
 Therapeutic Crisis Intervention Training RESIDENTIAL CHILD CARE PROJECT AT CORNELL UNIVERSITY (6th ed. 2009) (on file 
with Author). 
220
 Certificate Programs, CENTER FOR JUVENILE JUSTICE REFORM, http://cjjr.georgetown.edu/certprogs/certificates.html 
(last visited Nov. 19, 2013). 
221
 Corrections, NATIONAL PARTNERSHIP FOR JUVENILE SERVICES, http://npjs.org/corrections/ (last visited Nov. 19, 2013). 
222
 NATIONAL CENTER FOR YOUTH IN CUSTODY, available http://npjs.org/ncyc/ (last visited Nov. 19, 2013). 

48 

of short‐term isolation and room confinement of youth in each facility.223 Each state or local 
agency must prepare an annual report of its findings that will be available to the public upon 
redacting individual identifying information. The report should be made available to the public 
on the Department of Correction website.  
 
Information available to the public should include: 224 
 All disciplinary rules, policies and procedures related to incarcerated youth 
 The dates and duration of any form of short‐term isolation and room confinement 
 Reasons why youth are subjected to short‐term isolation and room confinement 
 
Data evaluation and reporting should also concern changes in policies and practice that may 
lead to further decreases in the use of short‐term isolation and room confinement. The annual 
report should focus on best practices, with further investigation and review mandated for 
facilities with high levels of isolation and room confinement usage.  
 
The highest ranking administrator of each facility housing youth should certify by affidavit that 
no youth prisoner in his or her custody has been subject to solitary confinement and that any 
use of isolation or room confinement has complied with the appropriate state or local 
procedures and regulations.  
 
INDEPENDENT EVALUATION AND REPORTING 
 
Independent and qualified reviewers should routinely monitor and review the use of discipline 
in correctional facilities housing youth.225 Reviewers should pay particular attention to short‐
term isolation and room confinement policies, practices, and procedures concerning 
incarcerated youth. Independent reviewers must have full access to the correctional facilities, 
correctional data, staff and incarcerated youth.  
 
In addition to identifying critical issues and violations, independent oversight should focus on 
potential improvements to the discipline system for youth in corrections and identify solutions. 
Confidentiality may be granted to both staff and incarcerated youth who voice complaints and 
concerns.  
 
The reports and analysis of data generated from these reviews must be made available to the 
public.  A key program that Rikers Island should join is the PbS initiative described below.   
 
 
 
                                                       
223

 PbS Standards, supra note 125, at 10. 
 Growing Up Locked Down, supra note 4, at 92. 
225
 Resolution 104B: Prison Oversight and Monitoring of Juvenile and Adult Facilities, American Bar Association, 
AMERICAN BAR ASSOCIATION (2008), available at http://www.abanet.org/crimjust/policy/am08104b.pdf. The 
American Bar Association (ABA) issued a resolution calling for all governments to establish independent, public 
bodies to regularly monitor and report publicly on prison and jail conditions within their respective jurisdictions.  
224

49 

PERFORMANCE‐BASED STANDARDS (PBS) 
 
PbS is “ a [national] program for agencies and facilities to identify, monitor and improve 
conditions and treatment services provided to incarcerated youths using national standards 
and outcome measures.”226  
 
PbS is a voluntary membership program with participants submitting information about the 
youth facility twice a year.227 At the end of each data collection period, the information is 
analyzed and reported back in the form of outcome measures that indicate how well the 
facilities meet certain best‐practice standards.228 The outcome data identifies what is working 
in each facility and what needs to be improved. Participants in PbS have the ability to compare 
themselves to the performance of a facility of similar type, size or population and to other 
facilities in their jurisdiction.229 Each facility is assigned a PbS coach to develop a Facility 
Improvement Plan (FIP) to meet the best‐practice standards.230 To aid implementation, there is 
a web‐based application for self‐assessment.231  
 
The data measured is both quantitative–measuring performance of staff and youth—and also 
qualitative from the participation of youth and staff in climate surveys.232 PbS asks youth about 
their experiences in the facility, conditions, safety, staff‐youth relationships and quality of 
services in order to provide a comprehensive picture of life in the facility.233 PbS data collected 
between 2004 and 2010 continually showed “that the greatest predictors of victimization and 
safety in facilities are youths’ perceptions of the rules, staff, school and reports of whether or 
not they have been confined due to misbehavior.”234  
 
Facilities that participate in PbS report that “PbS [is] a tool that helps them chart clear, 
measurable paths toward improvement and document what occurs in a facility on a daily basis 
to assess whether services and practices have a positive impact on the youths. PbS enables 
facilities to improve the quality of the services provided and thereby, improve the outcomes for 
the youths.”235 
 
                                                       

226

 Performance‐Based Standards (PBS), PBS LEARNING INST., http://pbstandards.org/initiatives/performance‐based‐
standards‐pbs (last visited Nov. 10, 2013). 
227
 Data Primer, PBS LEARNING INST. 4 (2013) [hereinafter PbS Data Primer], available at 
http://pbstandards.org/cjcaresources/158/PbS_DataPrimer_201303.pdf. 
228
 Id.; Safety and Accountability for Juvenile Corrections and Detention Facilities, PBS LEARNING INST. (2012), available 
at  http://pbstandards.org/uploads/documents/PbS_Li_MarketingPacket.pdf. 
229
 Id. 
230
 Id. 
231
 Id. 
232
 PbS Data Primer, supra note 227, at 1. 
233
 What Youths Say Matters, PBS LEARNING INST. 2 (2013), available at 
http://pbstandards.org/cjcaresources/158/PbS_What_Youths_Say_Matters_20131030.pdf. 
234
 Id at 3. 
235
 Safety and Accountability for Juvenile Corrections and Detention Facilities, PBS LEARNING INST. (2012), available at  
http://pbstandards.org/uploads/documents/PbS_Li_MarketingPacket.pdf. 

50 

5. State Success Stories 
A. CONNECTICUT 
 
Connecticut is a great example of how juvenile justice systems can evolve to improve the lives of both 
the juveniles under their supervision and their communities.  By statute, Connecticut prohibits the use of 
solitary confinement.   
 
I. STATE LAW AND POLICY 
 
Connecticut prohibits  
 By Statute, Connecticut prohibits the solitary confinement of 
the use of solitary 
juveniles.236  The Court Support Services Division of the 
confinement by  
Connecticut Judicial Branch, effective January of 2010, 
statute   
developed a Juvenile Motivation Program to more positively 
deal with disciplinary issues for juveniles in detention.237   
 
 
II. MODEL FOR REFORM: THE CSSD JUVENILE DETENTION CENTERS  
 
Behavior  
 The Court Support Services Division’s (CSSD) Juvenile Detention 
Motivation Program 
Centers implemented the use of a Behavior Motivation 
Program (BMP), which includes a rules system supporting a safe 
and stable environment for detained juveniles.  The BMP was 
created to make certain that every detention center in CT:  
 
1) provides juveniles with a safe and stable 
environment, and  
 
2) provides opportunities to receive rewards and 
benefits for positive program participation and 
behavior.238  
 
Gender responsive  
 Community Residential Programs (CRP) have implemented both 
behavior motivation 
the gender responsive Teach, Reach and Inspire (TRI) Behavior 
models for juveniles and 
Motivation Model, for juveniles, and Therapeutic Crisis 
training for staff 
Intervention Training (TCI), for staff, to move forward the BMP.  
 
Procedures in  
 General Procedures in Detention Centers  
Detention Centers  
Each Detention Center develops a handbook in English and 
Spanish of local rules, expectations, violations and possible 
interventions.  It is explained and provided to each juvenile  
as part of his or her admission process.  A Juvenile Discipline 
Log will be kept for all who are disciplined.  
 
 

                                                       
236

 CONN. GEN. STAT. ANN. § 46b‐133(e) (what states that “no child shall at any time be held in solitary 
confinement”). 
237
 Juvenile Residential Services Behavior Motivation Program, Conn.  Judicial Branch Court Support Services 
Division Policy and Procedures (January 2010) (on file with Author). 
238
 Id.  

51 

 

 
 
Program  
Orientation Sessions  
for Juveniles 

 

 
 

 

 
Intervention  
Procedures 

 

 
Limits to Room  
Confinement 
 
 

 

 
 

 

 
Room Confinement  
Procedures 

 

 

 
 
 
 



Program Orientation Sessions for Juveniles:  
Upon admission, a juvenile receives a routine orientation.  They 
are assigned an intake officer within one hour and that person 
explains the BMP.   



Within one hour of this meeting (unless the admission occurs in 
the evening), the Juvenile Detention Officer (JDO) will meet 
with the juvenile and explain a juvenile point system,239 how 
the system works, and how to be successful within the BMP 
framework.   



In 24 hours, an assigned Classification and Program Officer 
(CPO) will meet with the newly admitted juvenile.  The CPO will 
assist in individualizing the system to the juvenile’s needs.   



Intervention Procedures:  
“Are designed to help juveniles understand the impact on 
themselves and others…these interventions are intended to 
decrease rule violations from occurring.  Staff should utilize 
skills learned through the TCI training in determining when to 
begin using the Life Space Interview (LSI).”240 



Room Confinement Limits  
“Confinement to room may only be used when all other 
interventions have failed or when a Class A or a Class B violation 
has occurred.  The amount of confinement time will be 
determined on a case‐by‐case basis and justified by the specific 
behavior. 



Room Confinement Procedures  
Staff recommending confinement to room may place the 
juvenile in a room immediately if it is a permitted restriction for 
the violation that is charged.   



Upon initiating any disciplinary process, staff will immediately 
notify the Shift Supervisor/Lead Detention Officer, explain the 
incident, and discuss potential sanctions.  The Shift Supervisor/ 
Lead Detention Officer will schedule (within one hour of the 
intervention), an Incident Review with the juvenile. “241 

                                                       
239

 Point sheets include evaluations of In Room Behavior, Mealtime behavior, Interactions with staff and peers, 
Following Directions, Routines, and Programming.  
240
 Juvenile Residential Services Behavior Motivation Program, supra note 237. 
241
 Id.  

52 



 

Detention Center Violation/Restriction Ranges  
Juveniles who commit a Class A Violations/Restrictions are 
subject to all disciplinary sanctions up to room confinement242 
not to exceed 48 hours. These are the most serious violations 
including arson, assault, riot and possession of contraband.  
 
Juveniles who commit Class B Violations/Restrictions are 
subject to all disciplinary sanctions up to room confinement of 
24 hours.  These include fighting and refusal to attend school. 
 
Juveniles who commit a Class C Violation are subject to room 
time of up to 6 hours contingent upon juveniles first receiving a 
Verbal Warning, a Time Out, and Loss of Structured Recreation.  
These include disrespectful interactions with others, disruptive 
behavior, and possession of unauthorized items.  
 
 
III: 
CURRENT DEVELOPMENTS 
 
 Over the last decade, Connecticut has reduced residential 
commitments from 680 in 2000 to 216 in 2011 (nearly 70%), 
even though most 16 year‐olds, who were previously treated as 
adults, are now handled in the juvenile system.   
 
 The average daily population in Connecticut’s pretrial detention 
centers fell from 132 in 2006 to 94 in 2011, the year after 16‐
year‐olds entered the juvenile system, allowing the state to 
close one of its three state‐operated detention centers.  
 
 The under 18 population in Connecticut’s adult prisons fell from 
403 in January 2007 to 151 in July 2012.243 

Ranges of  
Detention  
Center  
Violations and  
Correlating  
Restrictions 

Reduction of  
residential  
commitments 
 
 
 

 
 
 
 
Evidence Based  
Non‐Residential Programs 
 

 

 
Improved Conditions of  
Juvenile Facilities 





Evidence Based, Non‐Residential Programs 
In Fiscal Year 2012, 955 youths on probation supervision 
participated in intensive evidence‐based family therapy 
programs and 652 in evidence‐based cognitive behavioral 
therapy.  
 
 
Improved Conditions of Juvenile Facilities  
Connecticut vastly improved detention programming, 
education and mental health services, and physical conditions 
in detention.  

                                                       
242

 Id. Room Confinement may only be used when all other interventions have been used or when a Class A or B 
violation has occurred. 
243
 JUSTICE POLICY INSTITUTE, JUVENILE JUSTICE REFORM IN CONNECTICUT: HOW COLLABORATION AND COMMITMENT HAVE IMPROVED 
PUBLIC SAFETY AND OUTCOMES FOR YOUTH (October 2012). 

53 

 
After a series of investigations revealed severe deficiencies in 
the new $57 million Connecticut Juvenile Training School from 
2001‐2004, Connecticut permanently closed a high‐security unit 
where violent incidents had been commonplace, temporarily 
suspended new admissions, provided intensive retraining of 
staff on behavior management, reformed disciplinary practices, 
and vastly improved programming and treatment throughout 
the facility.  
 
 
Diverted Status Offending  
Youth From the Court 
System and Locked 
Detention Centers 

 

 
 
Reduction in Arrests for  
Youth at School For Routine  
and Non‐Serious 
Misbehavior 



Diverted Status Offending Youth From the Court System and 
Locked Detention Centers  
Since 2005, Connecticut has eliminated admission of youth to 
detention centers for status offenses and opened Family 
Support Centers statewide that offer community based 
treatment and other services for status‐offending youth and 
their families, rather than probation supervision.  
 
The state reduced judicial processing (formal petition) of status 
offender referrals from 50% of those filed in 2006‐07 to just 
4.5% in 2010 and 2011. Since 2006, the number of youth with a 
status offense who were rearrested or convicted of crimes fell 
by more than 70%.  



Reduction in Arrests for Youth at School For Routine and Non‐
Serious Misbehavior 
Nine Connecticut school districts have signed agreements with 
police limiting the circumstances under which students can be 
arrested at school.  
 
In one pilot district (Manchester), by the spring of 2012, arrests 
and expulsions both fell by more than 60% compared to the 
prior school year. The School‐Based Diversion Initiative (SBDI) 
also is working in nine sites to promote mental health 
treatment rather than disciplinary or justice responses to 
misbehavior by emotionally disturbed students. An 
independent evaluation found that SBDI decreased the number 
of students arrested and/or suspended, and reduced 
subsequent misbehavior.  
 
In 2011, juvenile courts began rejecting referrals involving 
youth arrested for minor misbehavior. Of the first 221 cases the 
courts refused to prosecute, more than half involved school 
arrests. Connecticut schools have also sharply reduced out‐of‐
school suspensions in the past five years.244 

                                                       
244

 Id.   

54 

 
Cost benefits of 
implementing new 
programs and procedures 

 


Cost Benefits  
Overall spending on juvenile justice (after adjusting for 
inflation) has not increased despite the implementation of 
many new programs and services, and the state’s juvenile crime 
rate has dropped considerably even as confinement rates 
plummeted. 245   
 
The cost for a juvenile to be housed in a detention facility for six 
months is $133,920.  The cost for community intervention 
programming is $8,210.246  
 

B. MAINE 
 
By statute, Maine does not authorize solitary confinement for juveniles. Recidivism is reduced, 
guards have been re‐trained to handle youth effectively, and the system has overhauled its culture 
and implemented a mentality that better serves youth.  Stemming from success in banning the use 
of solitary in youth settings (specifically in South Portland’s Long Creek Youth Development Center), 
Commissioner Joseph Ponte adopted similar policies and procedures in adult settings.   
 
I. STATE LAW AND POLICY 
 
Maine’s statute, 34‐A M.R.S.A. §3032(5), does not allow solitary 
By Statute, Maine does not 
confinement as a form of punishment for juveniles; rather it 
allow solitary confinement as 
a form of punishment for 
employs a “loss of privileges” model.247   
juveniles 
 
Maine clearly recognizes a difference between youth and adults.  
Statutes allow isolation and solitary confinement as a form of 
punishment for adults, but not for youth. 
 Juveniles: “Punishment at juvenile correctional facilities 
and any detention facility may consist of warnings, 
restitution, labor at any lawful work and loss of 
privileges.”248 
 
 
 
Maine’s regulations allow for punitive room restrictions for up to 
30 hours for “major misconduct.”249  Youth in room restriction are 
allowed to leave their rooms for educational and treatment 
programs, regularly scheduled visits, and meals.250 
 
 

                                                       
245

 Id.   
 William Carbon, Reducing Commitment and Improving Outcomes: The Connecticut Experience, Reducing 
Commitments and Placements Connecticut Conference (2013). 
247
 ME. REV. STAT. ANN. TIT. 34 § 3032(5). 
248
 Id. 
249
 Catherine Weiss, Natalie J. Kraner & Jacob Fisch, supra note 7. 
250
 Id. 
246

55 

Reforms in Maine came about after a grassroots political campaign 
Appointment of a new 
and the appointment of Commissioner Ponte.251   
commissioner and a study  
conducted by corrections 
 
officials brought about  
Legislators issued a report about solitary confinement that offers 
sweeping change for the 
recommendations to reduce its use and make SMUs more 
system 
humane. 
 
 
II. INDIVIDUAL MODEL FOR REFORM: LONG CREEK YOUTH DEVELOPMENT CENTER 
 
Much of the reform in Maine is attributable to the changes implemented by Rodney Bouffard, the 
superintendent of the South Portland Long Creek Youth Development Center.252 
 
 
 
THE CENTER AT A GLANCE: 
 LCYDC has a population capacity of 163 and 195 total staff 
members.253 
 Between 15‐20% of youth at the Center are youth of color or 
from minority communities, and ¾ of those are immigrants or 
refugees.254 
 Youth held at LCYDC have “indeterminate sentences.” The 
Center has the power to release them whenever they feel it’s 
appropriate.255 
 98% come in with major substance abuse issues.256 
 30‐40% of the youth have major mental illness other than a 
major behavior disciplinary disorder.  60% are special 
education students.257 
 Female youth have an even higher rate of mental illness and 
trauma.258 
 Maine juvenile recidivism rates are comprised of mostly 
property crimes.  The second category of recidivism offense 
was drug and alcohol related offenses.259 

                                                       
251

 Lance Tapley, Maine’s Dramatic Reduction of Solitary Confinement, THE CRIME REPORT (July 20, 2011), available at 
http://www.thecrimereport.org/news/inside‐criminal‐justice/2011‐07‐maines‐dramatic‐reduction‐of‐solitary‐
confinement. 
252
 Lance Tapley, Prison Reforms Under Maine’s New DOC Commissioner, PRISON LEGAL NEWS, 
https://www.prisonlegalnews.org/(X(1)S(rikzfx45jgwchp5541eua055))/displayArticle.aspx?articleid=24890&AspxA
utoDetectCookieSupport=1. 
253
 Long Creek Youth Development Center, STATE OF MAINE DEPARTMENT OF CORRECTIONS, 
http://www.state.me.us/corrections/juvenile/Facilities/LCYDC/index.htm (last visited Nov. 21, 2013). 
254
 Long Creek Youth Development Center – Reported Culture Shift Supports Rehabilitation Over Punishment, ACLU 
MAINE  (August 18, 2010), available at http://www.aclumaine.org/long‐creek‐youth‐development‐center‐reported‐
culture‐shift‐supports‐rehabilitation‐over‐punishment. 
255
 Id. 
256
 Id. 
257
 Id. 
258
 Id. 

56 

 
 

 
Long Creek has sought to bring about an overall culture shift from a 
correctional facility model to a residential treatment facility model. 
 
The Center focuses on policy, 
 Policy: Maine uses PbS standards.  It also revised Behavior 
training, practice and 
Management System that includes a Phase System.  This 
programs in its residential 
creates opportunities for residents to demonstrate the 
treatment facility model 
capacity to function with increased independence.  
   
 
 Training: Staff receives training in Behavior Management 
System and Motivational Interviewing; staff and youths receive 
training in Collaborative Problem Solving; and agency 
leadership participates in training in the “teamwork model.”260  
“Leadership is critical.”261 
 
 
 
 Practice: Use of isolation operates in the context of the “unit 
team” and youth cannot be moved away from the staff he has 
a relationship with.  If isolation is necessary, the unit manager 
accompanies the youth to the isolation unit to understand the 
events that transpired and work with youth to solve the 
problem.  As soon as all threats are believed to be gone, the 
resident is returned to programming.262  “De‐escalation” or 
talking to the youth causing issues is used in lieu of the 
restraint chair or confinement.263 
 
 
 
 Programs: Units use collaborative problem solving and 
motivational interviewing techniques.  After release from the 
isolation unit, the team and the resident develop a new 
program plan.264 
 
 
 
 
As a result of the changes at Long Creek Youth Development 
Long Creek Development  
Center, isolation is only used in response to situations where 
Center has seen a one‐year 
recidivism rate drop from 75% 
the youth poses a danger to themselves or others and when 
to between 15‐20%, where at 
other forms of de‐escalation have failed.  It is never used as a 
the national average is 
form of discipline.   
around 60% for youth 
 
 According to PbS data collected after Maine began its 

                                                                                                                                                                               
259

 THE MAINE JUVENILE JUSTICE TASK FORCE, AN INTEGRATED APPROACH TO TRANSFORMING MAINE’S JUVENILE JUSTICE SYSTEM, 
UNIVERSITY OF SOUTHERN MAINE, MUSKIE SCHOOL OF PUBLIC SERVICE (June 2010), available at 
http://muskie.usm.maine.edu/justiceresearch/JuvenileJusticeTaskForce/Documents/JJTF_Task_Force_Report.pdf 
260
 Reducing the Use of Isolation: Maine Division of Juvenile Services, COUNCIL OF JUVENILE CORRECTIONAL 
ADMINISTRATORS [hereinafter Reducing the Use of Isolation] (on file with Author). 
261
 Tapley, supra note 252. 
262
 Reducing the Use of Isolation, supra note 260. 
263
 Tapley, supra note 252. 
264
 Reducing the Use of Isolation, supra note 260. 

57 

campaign to reduce the use of isolation, data shows that 
Maine’s use of isolation is infrequent and only for short 
periods of time.   This is well below the use and duration of 
isolation compared to other PbS facilities.265  
 
 

 


Nationally, recidivism rates for youth are around 60%, whereas 
statewide Maine reports 20‐25%. There was a reduction in two 
years from 419 to 15 annual instances of increasingly brief 
solitary confinement.266  The center, specifically, has seen a 
one‐year recidivism rate drop from 75% to between 15‐20%.267 
 
III. STATEWIDE REFORMS 
 
As  a  result  of  the  success  of  Long  Creek,  beginning  in  Spring  2011,  the  Maine  DOC  has  made 
sweeping  reforms  related  to  isolation  and  super‐max  usage.268 The  progress,  that  addressed 
system‐ wide failures for youth and adults alike, has been significant. 
 
 
Special Management  
 Special Management Units, or SMUs, are used to house inmates 
Units used to house inmates  
in isolation.  The number of SMUs was slashed in half, from a 
in isolation have been  
consistent 132 to 69, roughly 60%.269   
slashed in half  
 
Many inmates were placed in SMU for small infractions, but were 
subsequently spending increasing periods of time in SMU as a 
result of lashing out against the isolation.270  Inmate’s rage or 
mental problems created a vicious cycle after isolation and 
protests only further added time to super‐max stay. 
 
 
Inmates may not be placed in 
 Inmates are not to be placed in isolation longer than 72 hours 
isolation longer than 72 hours 
without Commissioner Ponte’s personal approval.271 
without the Commissioner’s 
 
approval  
 There is a seven‐day limit on super‐max stays for inmates being 
investigated for in‐prison crimes.272  
 
 
There has been a stop to the 
 Reclassification and movement of out of super‐max for many 
brutal process of “cell 
inmates.273  
extractions”  
 
 The previously frequent and brutal process of “cell extractions” 

                                                       
265

 Id.  
 Tapley, supra note 251. 
267
 Id. See also FAQ, SOLITARY WATCH, available at www.solitarywatch.com/facts/faq (last visited Jan. 30, 2014). 
268
 Tapley, supra note 251. 
269
 FAQ, SOLITARY WATCH, available at www.solitarywatch.com/facts/faq (last visited Jan. 30, 2014). 
270
 Id. 
271
 Tapley, supra note 251. 
272
 Id. 
273
 Id. 
266

58 

for uncooperative and often mentally ill inmates has been 
eradicated.274 
 
 

 


Guards are required to use “informal sanctions” to discipline 
unruly prisoners as alternatives to isolation.  These alternatives to 
“the hole” include taking away commissary or recreation 
privileges.275 
 
IV. COMBATING IMPEDIMENTS TO CHANGE  

 
Overcoming cost and 
resistance of re‐educating 
guards  

 
Dealing with Resistance in 
Releasing Inmates with 
Mental Health Issues  

 
 
 
Cost Issues  







Re‐educating guards:276 There is a cost in re‐educating guards and 
overcoming resistance among the staff. Commissioner Ponte has 
addressed this with a fearless approach to firing staff that are 
unable to approach inmates with the newly implemented training 
techniques and instead resorting to violence and aggression. 
 
Resistance for Mental Health Inmates: With the decrease in 
solitary confinement, there is resistance about releasing inmates 
with isolation‐exacerbated behavioral programs back into the 
general population.  
 
Finances:277 Three times as much money is spent annually per‐
prisoner at Long Creek ($149,000) than at the state prison 
($47,000).278 In part this is attributed to the fact that Long Creek is 
a smaller institution with higher overhead.  Moreover, the 
psychotherapy and academic coursework that contributes to its 
success and lower recidivism numbers also contributes to its 
financial burden.  Commissioner Ponte has suggested, however, 
that (1) reducing super‐max incarceration will open up money 
that can be redirected to the mentally ill, and (2) staff may be 
redirected to fill different roles.279  This can circumvent the need 
to hire new and costly staff. 
 
V. LOOKING FORWARD 

 
Commissioner  Ponte  has  expressed  interest  in  creating  a  Youthful  Offender  Program  at  the 
Mountain View Youth Center in Charleston, ME.  Ponte believes that what works for people under 
18 will similarly work for those aged 18 to 25.  As a result, this program is intended to house the 60‐
80  “most  challenging”  prisoners  in  that  age  group.280 Currently  he  has  asked  the  legislature  to 
authorize it, but pending new funding sources it cannot be implemented. 

                                                       
274

 Id. 
 Id. 
276
 Id. 
277
 Tapley, supra note 251. 
278
 Id. 
279
 Id. 
280
 Tapley, supra note 252. 
275

59 

 

C. RHODE ISLAND 
 
The  Rhode  Island  Training  School  (hereinafter  “RITS”)  has  been  a  Juvenile  Detention  Alternatives 
Initiative (JDAI) site since 2009. 
 
I. STATE LAW AND POLICY: 
 
Rhode Island’s statutes 
and administrative codes 
 Children’s Bill of Rights (Gen. Laws 1956, § 42‐72‐15): calls for 
provide special  
specific regulations and reporting mechanisms by corrections 
protections for youth in 
facilities concerning correspondence allowance, seclusion, 
detention settings 
restraint, education, as well as the right to visit with family, 
religious officials, and family members.  It provides the claim for 
children aggrieved by violations of the bill to petition to family 
court for “appropriate equitable relief.”281   
 
 The Children’s Right to Freedom From Restraint Act (Gen. Laws 
1956, § 42‐72.9): addresses use of restraints, seclusion, recording, 
training and policies, penalties, and rules and regulations for 
young inmates.  Involuntary placement of a child in seclusion is 
prohibited with the exception of an “emergency intervention to 
prevent immediate or imminent risk of injury to the physical 
safety of the child, staff, or other individuals in the facility and 
may not be used for discipline, convenience, or as a substitute for 
a less restrictive alternative.”282  
 
 Rhode Island Administrative Code—Lock Up Procedures  (R.I. 
Admin. Code 14‐2‐1200.1307):  The Rhode Island Administrative 
Code also details an extensive set of rules for the RITS, which 
includes policies on Lock Up, which is the equivalent to solitary 
confinement.  As mandated by the Children’s Right to Freedom 
From Restraint Act, segregation is considered a last resort, used in 
a limited fashion with limits imposed by many due process 
measures.  Physical restraints are never used for purposes of 
punishment but are only used to ensure the safety of students, 
staff and the public.  They are used only when transporting 
residents on or off grounds.283  The procedures also provide 
detailed expectations and prohibitions for staff when disciplining 
inmates.284  
 
 
 

                                                       
281

 R.I. GEN. LAWS § 42‐72‐15(m) (1956). 
 R.I. GEN. LAWS § 42‐72.9‐5(a) (1956). 
283
 R.I. ADMIN. CODE §14‐2‐1200.0832. 
284
 R.I. ADMIN. CODE §14‐2‐1200.1300(E). 
282

60 

II. INDIVIDUAL MODEL FOR REFORM: THE RHODE ISLAND TRAINING SCHOOL 
 
The  current  Training  School  is  housed  in  a  building  that  was  built  in  2008  and  is  subject  to  a  160‐
inmate cap.285 
 
JDAI mandates inspection of facilities by teams made up of local volunteers from various professional 
backgrounds to ensure that all JDAI standards are met.  In 2011, the team conducted a self‐inspection 
visit over two days where they reviewed records and documentation, were given unlimited access to 
the facility, and were able to observe the facilities and interview inmates. 286 The information below 
reflects the team’s findings on this visit.287 
 
 
 Healthcare: RITS hosts an on‐site health facility for its residents.  
 
All youth are given a brief medical and mental health screening 
 
upon their arrival, and medical attention continues to be readily 
 
available throughout their stay in addition to dental treatment 
 
every six months.   Within their first week of admission, youth are 
 
screened for medical, dental, and mental health assessment.  
 
 
 
 Access: Inmates have unlimited access to sending and receiving 
 
mail, and mail is only screened if there is a reasonable suspicion 
 
of criminal activity or a security threat.  They also have 
 
“adequate” access to legal counsel, the courts, and public 
Proper medical, mental 
officials, and have a right to privately contact attorneys, 
health, and dental 
guardians, clergy member, or representatives of the Office of the 
treatment for residents 
Child Advocate (who also have an office on site). Telephone 
 
access and visitation right are determined by an incentive 
 
program, but JDAI has minimum standards that every inmate is 
 
entitled to. 
Opportunity to reach out 
 
to family and advocates 
 Programming: Residents are screened for school status, special 
 
education status, and grade level and begin attending school as 
 
soon as they arrive at RITS.  Youth may choose from three 
 
educational programming tracks: secondary education, GED 
 
preparation, and post‐secondary education provided by the local 
 
Community College.  Physical education or recreational activity is 
 
mandated for two hours per day in the gym, weight room, or 
 
outdoor area. Inmates have a right to attend religious services 
Opportunity to work 
and access clergy members of their religious faith. 
towards GED, finish high 
 
school, and continue 
 Environmental Issues: The facility is in operable and clean 
education through 
condition.  Although the physical structure RITS appears to be a 
community college 
detention center, staff and administration try to create a non 

                                                       
285

 Lynn Arditi, Fewer Youths at Training School, Providence Journal, available at 
http://www.jdaihelpdesk.org/News/Fewer%20Youths%20at%20Training%20School%20(Providence%20Journal).pd
f.  
286
 Telephone Interview with John Neubauer, LICSW, Policy Analyst, Rhode Island KIDS COUNT (Oct. 10, 2013).  
287
 Id. 

61 

 
 
 
Casual clothes, 
personalized living spaces, 
and functioning facilities 
 
 
 
 
Safety from staff and 
residents 



penal environment by taking steps such as wearing casual clothes 
rather than law‐enforcement or military‐style uniforms; allowing 
youth to decorate their rooms based on their level status; 
celebrating important holidays and birthdays; and providing most 
youth with causal uniform sweat suits. 
 
Safety: Youth reported to being safe from physical assault, sexual 
assault, and harassment by staff.  The female unit is kept separate 
from the male unit, with limited interaction between the two 
sexes.  Female residents reported that they did not feel in any 
way threatened or harassed by male residents.  
 
 
III. STATE‐WIDE APPLICATION 

 
RITS accommodates all youth inmates under 18 (with the exception of juveniles who have been waived 
into the adult system), which include both pre‐trial and post‐trial inmates. 
 
 
 
IV. FUTURE AND CURRENT DEVELOPMENTS 
 
PROGRESS TO DATE: 
 
 
 
 
 Reduction in the population of detained youth:  Between 2009 
Inmate population 
and 2012, the population of youth detained in RITS has declined by 
decreased 
32%.288  Of the 606 youth who stayed at RITS at some point in 
 
2012, 16% were admitted at least twice that same year and 2% 
 
were admitted three or more times.289  In fact, a wing in one of the 
 
buildings has been closed due to the decline in inmates overall.290  
 
 
Community involvement 
 Engagement of system stakeholders and community‐based 
increased 
partners: Stakeholders including the Family Court; Department of 
 
Children, Youth and Families; Attorney General’s Office; Public 
 
Defender’s Office; Providence Police Department; the Child 
 
Advocate; the state’s juvenile justice advisory group; and 
 
community‐based program providers participate in the 
 
transformation efforts initiated by the JDAI.291  
Alternatives to detention   
facilities on the rise 
 Costs prompting the formation of alternatives to secure 
 
detention: While there has been a 47% decrease in the population 
 
of inmates over the past 5 years, the cost of running the training 

                                                       
288

 2013 Rhode Island Kids Count Factbook, RHODE ISLAND KIDS COUNT (2013), available at 
http://www.rikidscount.org/matriarch/documents/13_Factbook_Indicator_40.pdf. 
289
 Id. 
290
 Arditi, supra note 285. 
291
 Telephone Interview with John Neubauer, LICSW, Policy Analyst, Rhode Island KIDS COUNT (Oct. 10, 2013). 

62 

 
 
 
 
More community‐based 
detention alternatives 
 
 
 
 
 
Less racial disparity 
 
 
 
 
 
Better risk assessment 
instruments 

school has only declined 6%, resulting in a cost of $201,572 per 
occupant.292  This high cost serves as a deterrent for unnecessarily 
detaining youth who have not committed serious crimes, leading 
to the emergence of more appropriate alternatives to secure 
detention. 
 
 
 
FURTHER REFORM:  
 
 Further expand alternatives to detention and incarceration: The 
overall perception that incarceration is effective for youth, as a 
deterrent for the crime rate must be dispelled.  Over‐reliance on 
incarceration leads to higher rates of recidivism than proper 
community‐based alternatives to incarceration, and is unnecessary 
when many inmates do not pose a danger to public safety293 
Continuing to expand these alternatives is crucial for continuing to 
promote the downward trend of incarcerated youth.  
 
 Address racial disparities: Rhode Island KIDS COUNT is also 
concerned about the wide racial disparity between inmates and 
the state’s demographics—last year, Black youth, who make up 6% 
of the child population in Rhode Island, accounted for 29% of the 
population in the training school.294 
 
 Risk assessment instruments to ensure appropriate detention: 
Appropriate detention is a concern.  Under the JDAI standard, a 
Risk Assessment Instrument should be used to limit detention 
eligibility to youth who are likely to commit a serious offense 
pending resolution for their case, likely to fail to appear in court, 
and those held pursuant to a court order.  This will take the 
collaboration of the judicial system, police department, and 
community service providers.    
 
 
 
 

 

                                                       
292

Arditi, supra note 285. 
 2013 Rhode Island Kids Count Factbook, supra note 288.  
294
 Id. 
293

63 

D. MISSISSIPPI 
 
I. CLASS ACTION LITIGATION  
 
As a result of class action litigation settled via consent decree in February 2012, the Mississippi Department 
of  Correction  (MDOC)  profoundly  changed  its  policies  for  incarcerated  youth,  including  a  prohibition  on 
solitary confinement of youth and strict regulation of all forms of isolation.295 
 
The  February  2012  consent  decree  provides  a  model  for  regulations  of  incarcerated  youth,  as  well  as  an 
illustration  of  collaboration  between  government  agencies  and  plaintiffs  in  class‐action  lawsuits.  In  fact, 
Plaintiffs’’ expert witnesses in a prior class action lawsuit challenging solitary confinement in Mississippi’s 
adult supermax were appointed as monitors of the 2012 youth consent decree, working with the MDOC as 
consultants to promote compliance with terms of the consent decree.296 The MDOC Commissioner Epps has 
stated “the smartest decision I made was utilizing recognized corrections experts provided by the National 
Institute of Corrections and the American Civil Liberties Union. My staff and I began to collaborate with the 
plaintiffs’ attorneys to cease a previous attitude of conflict and discord and jointly determine strategies that 
would achieve a common goal of improved conditions while providing safety and security.”297 
 
II. CONSENT DECREE 
 
Establish a Youthful Offender 
 The MDOC agreed to establish a Youthful Offender Unit (YOU) 
Unit 
to house all youth ages 17 and under diverted from adult 
 
MDOC facilities.298 The MDOC Commissioner has discretion to 
house 18 and 19 year olds in the YOU who have been classified 
as vulnerable.299 
 
Prohibit the Solitary  
 Cell confinement for more than 20 hours a day is prohibited.300 
Confinement of Youth 

                                                       
295

 Consent Decree, C.B., et al. v. Walnut Grove Corr. Auth., No. 3:10cv663, (S.D. Miss. Feb. 3, 2012) at IV(a)(3) 
[hereinafter Consent Decree].available at http://www.aclu.org/files/assets/68‐1_ex_1_consent_decree.pdf 
[hereinafter Consent Decree]. The lawsuit was filed by the American Civil Liberties Union and the Southern Poverty 
Law Center. 
296
 Id at V(1). 
297
 Reassessing Solitary Confinement the Human Rights, Fiscal, and Public Safety Consequences, Public Hearing 
Before the S. Comm. on the Judiciary, Subcomm. on the Constitution Civil Rights and Human Rights 2 (June 19, 
2012) (written Testimony of Mississippi Commissioner of Corrections, Christopher B. Epps), available at 
http://www.judiciary.senate.gov/pdf/12‐6‐19EppsTestimony.pdf. 
298
 Consent Decree, supra note 295, at III. 
299
 Id at IV(A)(2).  
300
 Id at IV(C)(1). 

64 



 
 

Every effort must be made to avoid the placement of youth in 
cell confinement and whenever possible, staff must first use 
less restrictive techniques.301 The consent decree allows only 
two exceptions: 
 
 
 

Strictly Regulate All Forms  
of Isolation 

Emergency Cell Confinement: Youth presenting an 
immediate, serious threat to the safety of others may be 
placed on emergency cell confinement until the youth 
has regained self control.302 Emergency Cell confinement 
is strictly limited to a time period not to exceed 24 
hours.303   
o Disciplinary Cell Confinement: Youth who violate a 
major facility rule may be placed on Disciplinary Cell 
Confinement for a period of time not to exceed 72 
hours.304 Under no circumstances can Disciplinary Cell 
Confinement last longer than 72 hours unless an 
extension is approved by the Deputy Commissioner or 
their designee, and only granted in extraordinary 
circumstances when a youth presents a continuous 
direct threat to the safety of others.305 
 
Youth in either form of cell confinement must receive at 
least 4 hours a day of out‐of‐cell programming in any 24 
hour period.306  
o

 



 

 
 



In either form of cell confinement, youth must be visually 
checked by staff at least 4 times an hour, not more than 15 
minutes apart, and interviewed by medical and mental 
health staff at least every 24 hours.307 



Youth cannot be subject to Disciplinary Cell Confinement 
without due process protections.308  



Youth in either form of cell confinement cannot be denied 
basic educational programming, the opportunity for daily 

 
 
 
 

                                                       
301

 Id at IV(C)(7). 
 Id at IV(C)(4). 
303
 Id at IV(C)(2). 
304
 Consent Decree, supra note 295, at IV(C)(2). 
305
 Id at IV(C)(6). 
306
 Id at IV(A)(3). 
307
 Id at IV(C)(8). 
308
 Id at IV(C)(6). 
302

65 

out‐of‐cell and outdoor exercise (at least one hour of large 
muscle exercise), or opportunity for weekly contact with 
family through visits, phone calls and letters.309  
 


Youth in either form of cell confinement must be provided 
the same meals, clothing, access to drinking water, medical 
treatment, educational services, exercise, correspondence, 
privileges, contact with parents and legal guardians, and 
legal assistance provided to other youth in the facility.310 
Visitation will not be restricted as a form of punishment and 
will not be withheld from youth unless the Warden 
determines that such a visit will seriously compromise 
security.311 

 
Strict  
Regulation Concerning  
the Use of  
Force 



Mechanical, physical or chemical restraints will not be used 
to punish youth.312 If any use of force is necessary, the force 
must be the minimum amount required to safely contain the 
youth and removed as soon as no longer necessary.313 Force 
will not be used unless staff first attempted verbal de‐
escalation techniques, except in emergency situations.314 
Except in emergency situations, the Shift Commander or 
Warden will be notified and their consent obtained prior to 
the use of force.315  
 
A log will be maintained recording efforts made to obtain 
consent and presence of the Shift Commander or Warden or 
mental health professional prior to the use of force.316 



MDOC will implement procedures for generating monthly 
reports on the use of force.317 Incident documentation will 
include a detailed description of alternative intervention and 
de‐escalation attempts that occurred prior to the use of 
force.318 An Incident Review Committee (“IRC”) will be 
developed to conduct review of incidents in order to analyze 

 
Implement  
Incident  
Review  
Procedures 

                                                       
309

 Id at IV(C)(3). 
 Consent Decree, supra note 295, IV(C)(3). 
311
 Id at IV(H)(1). 
312
 Id at IV(B)(3). 
313
 Id at IV(B)(3), (4). 
314
 Id at IV(B)(3), (4). 
315
 Id at IV(B)(6). 
316
 Consent Decree, supra note 295, at IV(B)(6). 
317
 Id at IV(B)(5), (7). 
318
 Id at IV(B)(7). 
310

66 

patterns of the use of force to reduce incidents.319 
 
Institute  
Age‐Appropriate Programming 
and Positive Behavior 
Management 



MDOC will provide youth with the opportunity for the 
appropriate mix of interactive and structured rehabilitative 
and educational programming.320 Programming will be 
tailored to the developmental needs of youth. MDOC will 
not institute programming that could be considered 
“paramilitary” or contain elements of a “boot camp.”321  
MDOC will develop a system of positive behavior 
management, including guidelines for imposing graduated 
sanctions for rule violations and positive incentives for good 
behavior.322 



MDOC will develop a suicide prevention policy that includes 
a prohibition on placing youth on suicide watch in 
isolation.323 To the extent clinically allowed, youth on suicide 
watch should engage in normal programming.324 



Monitors have been appointed as responsible for tracking 
MDOC’s compliance with the terms of the consent decree 
and submitting reports to counsel every 4 months.325 The 
monitors will have full and complete access to the YOU, as 
well as all facility records (medical and mental health records 
included), and to staff.326 
 
 

 
Adopt  
Suicide  
Prevention Policy 
 
Enforcement  
and Monitoring  

                                                       
319

 Id at IV(B)(8). 
 Id at IV(D)(1).  
321
 Id at IV(D)(1). 
322
 Consent Decree, supra note 295, at IV(D)(1). 
323
 Id at IV(F). 
324
 Id at IV(F). 
325
 Id at V(1). 
326
 Id at V(2). 
320

67 

III. CURRENT DEVELOPMENTS 
 
Since  signing  the  consent  decree  in  February  2012,  Plaintiffs’  class  counsel  and  the  court‐appointed 
monitors have indicated that the MDOC has made a clear good faith effort to comply with the terms of the 
consent decree.327 In fact, the first monitoring report documented a number of “very positive achievements” 
in a relatively short time frame.328 
 
Youthful Offender Unit  
 The YOU opened on December 12, 2012.329 As of July 9, 2013, 
opened on December 12, 2012 
34 youths were housed at the YOU, 14 of which have mental 
health diagnoses.330 MDOC is currently renovating a 
permanent location for the YOU that will provide improved 
security and safety for the youth, as well as more robust 
compliance with the consent decree’s provisions.331   
 
A positive behavior 
 A positive behavior management system is in place.332 Youth 
management system is in place 
can “purchase” items with good behavior points from the 
canteen and can earn privileges such as extra phone calls.333  
 
 
 The YOU staff is committed to limiting the use and duration of 
 
disciplinary isolation consistent with the consent decree.335 
Most behavioral issues 
The monitor reported that security and program staff handle 
resolved  
most behavioral issues without resorting to room 
without  
confinement.336  
resorting to  
 
room  
The majority of disciplinary measures was the loss of good 
confinement334  
behavior points or earned incentives.337 Youth who are 

                                                       
327

 Youth Justice Clinic telephone call with Margaret Winter, Plaintiff Counsel, The National Prison Project of the 
ACLU Foundation, Inc., October 30, 2013. 
328
 First Monitoring Report To the Court Re: YOU Consent Decree, at 3, C.B., et al. v. Walnut Grove Corr. Auth., No. 
3:10cv663, (S.D. Miss. April 4, 2013) [hereinafter First Monitoring Report] (on file with Author). See also Second 
Monitoring Report To the Court Re: YOU Consent Decree, at 3, C.B., et al. v. Walnut Grove Corr. Auth., No. 
3:10cv663, (S.D. Miss. Nov. 1, 2013) [hereinafter Second Monitoring Report] (on file with Author). 
329
 Press Release, Mississippi Department of Corrections, MDOC Opens Youthful Offender Unit, (Dec.12, 2012), 
available at 
http://www.mdoc.state.ms.us/PressReleases/2012NewsReleases/New%20MDOC%20Youthful%20Offender%20Un
it.pdf. 
330
 Second Monitoring Report, supra note 328, at 1. 
331
 Id at 1.  
332
 Id at 4.  
333
 Id.  
334
 Id at 2, 3. 
335
 Id. 
336
 Second Monitoring Report, supra note 328, at 2, 3. 
337
 Id at 4, 5.  

68 

 

An Incident  
Review Committee  
has been  
established 
 





charged with a major disciplinary infraction have a formal due 
process hearing before any disciplinary action takes place.338 
As of February 15, 2013, all YOU youth who had been held in 
room confinement for a major disciplinary infraction, had 
received a due process hearing and no youth spent more than 
24 hours total in room confinement.339  
 
An Incident Review Committee (IRC) has been established to 
review and analyze the use of force and restraint, and 
incidents events.340 Minutes of the meetings are recorded. 
 
The YOU has implemented an effective grievance system that 
youth can readily access.341 

 

                                                       
338

 Id at 4. 
 First Monitoring Report, supra note 328, at 6. 
340
 Youthful Offender (YOU) Monitoring Checklist, at 4, C.B., et al. v. Walnut Grove Corr. Auth., No. 3:10cv663, (S.D. 
Miss. April 4, 2013) (on file with Author). 
341
 Second Monitoring Report, supra note 328, at 3. 
339

69