IMMIGRATION
POLICY
CENTER

SPECIAL REPORT

A M E R I C A N I M M I G R AT I O N CO U N C I L

SECOND ANNUAL

DHS PROGRESS REPORT
AN ANALYSIS OF IMMIGRATION POLICY IN THE SECOND YEAR
OF THE OBAMA ADMINISTRATION

APRIL 2011

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

SECOND ANNUAL 
DHS PROGRESS REPORT 
 
 

AN ANALYSIS OF IMMIGRATION POLICY IN THE 
SECOND YEAR OF THE OBAMA ADMINISTRATION 
 
 
APRIL 2011 
 
 
ROYCE BERNSTEIN MURRAY, ESQ. 
MARY GIOVAGNOLI, ESQ. 
TRAVIS PACKER, ESQ. 
MICHELE WASLIN, PH.D. 
 

 
 

ABOUT SPECIAL REPORTS ON IMMIGRATION 
The  Immigration  Policy  Center’s  Special  Reports  are  our  most  in‐depth  publication,  providing  detailed 
analyses of special topics in U.S. immigration policy. 
 

ABOUT THE AUTHORS 
Royce  Bernstein  Murray  worked  for  the  Department  of  Homeland  Security  (DHS)  and  the  former 
Immigration and Naturalization Service (INS) for eight years: as Associate Counsel in the U.S. Citizenship 
and  Immigration  Services  (USCIS)  Office  of  the  Chief  Counsel  from  2003‐2008,  and  as  a  Presidential 
Management  Fellow/Asylum  Officer  in  the  INS  Office  of  International  Affairs  from  2000‐2002.    At 
present,  Ms.  Murray  is  an  adjunct  professor  of  immigration  law  at  the  University  of  the  District  of 
Columbia David A. Clarke  School of Law and an independent refugee and immigration law consultant.  
She has a J.D. from the Georgetown University Law Center and holds a B.A. with distinction in political 
science from the University of Michigan. 
 
Mary  Giovagnoli  is  the  Director  of  the  Immigration  Policy  Center  (IPC)  at  the  American  Immigration 
Council.    From  1996‐2007,  she  practiced  law  as  an  attorney  with  the  Departments  of  Justice  and 
Homeland Security: serving as a trial attorney and Associate General Counsel with the INS, an Associate 
Counsel for USCIS, and Senior Advisor to the Director of Congressional Relations of USCIS.  She was also 
awarded  a  Congressional  Fellowship  from  USCIS  to  serve  for  a  year  in  Senator  Edward  M.  Kennedy’s 
office,  where  she  worked  on  comprehensive  immigration  reform  and  refugee  issues.    Ms.  Giovagnoli 
holds an M.A. in rhetoric and a J.D. from the University of Wisconsin and graduated summa cum laude 
from Drake University. 
 
Travis  Packer  is  the  Research  and  Policy  Assistant  at  the  Immigration  Policy  Center.    He  previously 
worked  for  the  Lutheran  Immigration  &  Refugee  Service  as  well  as  the  University  of  North  Carolina 
Center for Civil Rights. Mr. Packer holds a J.D. from the University of North Carolina School of Law and 
graduated Magna Cum Laude from North Carolina State University with a B.A. in Political Science.  
 
Michele Waslin is the Senior Policy Analyst at the Immigration Policy Center. Previously she worked as 
Director of Immigration Policy Research at the National Council of La Raza (NCLR) and Policy Coordinator 
at the Illinois Coalition for Immigrant and Refugee Rights.  She received her Ph.D. in 2002 in Government 
and  International  Studies  from  the  University  of  Notre  Dame,  and  holds  an  M.A.  in  International 
Relations from the University of Chicago and a B.A. in Political Science from Creighton University. 
 

ABOUT THE IMMIGRATION POLICY CENTER 
The  Immigration  Policy  Center,  established  in  2003,  is  the  policy  arm  of  the  American  Immigration 
Council.    IPC’s  mission  is  to  shape  a  rational  conversation  on  immigration  and  immigrant  integration.  
Through  its  research  and  analysis,  IPC  provides  policymakers,  the  media,  and  the  general  public  with 
accurate information about the role of immigrants and immigration policy on U.S. society.  IPC reports 
and  materials  are  widely  disseminated  and  relied  upon  by  press  and  policymakers.    IPC  staff  regularly 
serves  as  experts  to  leaders  on  Capitol  Hill,  opinion‐makers,  and  the  media.    IPC  is  a  non‐partisan 
organization  that  neither  supports  nor  opposes  any  political  party  or  candidate  for  office.    Visit  our 
website at www.immigrationpolicy.org and our blog at www.immigrationimpact.com.  

TABLE OF CONTENTS 
 
EXECUTIVE SUMMARY .......................................................................................................................... 5 
OUR FINDINGS: ............................................................................................................................................. 6 
Prioritization? Better on Paper than in Practice ............................................................................... 6 
Transparency? High Marks for Greater Openness, but Results Vary from Program to Program..... 7 
Coordination? The Lack of a Strong Authority and Sufficient Resources at the Department Level 
Impedes Opportunities to Make Change Stick ................................................................................. 7 
RECOMMENDATIONS ................................................................................................................................... 8 
INTRODUCTION ................................................................................................................................. 11 
I.   DHS and Immigration Reform in 2010 .................................................................................................. 14 
II.  PRIORITIZATION: Listing Priorities v.  Acting on Them ................................................................... 15 
A.  ICE Priorities: Identifying the Right Targets ........................................................................................... 15 
1.  Putting Priorities on Paper: ICE Memoranda ............................................................................. 15 
2.  Worksite Enforcement Priorities................................................................................................ 16 
I‐9 Audits..................................................................................................................................... 16 
             3.  Enforcement Priorities: State and Local Partnerships................................................................ 18 
287(g) and Secure Communities ................................................................................................. 18 
Immigration Detainers................................................................................................................ 19 
B.  USCIS: Balancing Benefits and Enforcement.......................................................................................... 20 
1.  Expanding Enforcement Priorities ............................................................................................. 21 
2.  Requests for Evidence................................................................................................................ 21 
3.  E‐Verify....................................................................................................................................... 23 
4.  Administrative Reforms ............................................................................................................. 24 
C.   CBP: A Quiet Expansion of Its Enforcement Mandate .......................................................................... 25 
III. TRANSPARENCY ............................................................................................................................ 26 
A.  USCIS ...................................................................................................................................................... 26 
1.  Stakeholder Engagement ........................................................................................................... 27 
2.  Administrative Appeals Office Precedent Decisions.................................................................. 28 
3.  Freedom of Information Act (FOIA) Disclosure Concerns.......................................................... 28 
4.  Waivers, Fees, and Funding ....................................................................................................... 29 
5. Transformation Initiative ............................................................................................................ 31 
B.  ICE ............................................................................................................................... ........................... 32 
1.  Stakeholder Engagement ........................................................................................................... 32 
2.  Transparency of the Detention Reform Process........................................................................ 32 
3.  Transparency of the Secure Communities Program .................................................................. 34 

C.   CBP ........................................................................................................................................................ 35 
IV. INTER‐AGENCY COORDINATION.................................................................................................... 37 
A.  A Call for Leadership .............................................................................................................................. 37 
B.  Regulations and Information Sharing .................................................................................................... 38 
V.  RECOMMENDATIONS.................................................................................................................... 39 
VI. CONCLUSION ................................................................................................................................ 41 
CASE STUDY ONE: REFUGEES AND ASYLUM ....................................................................................... 43 
CASE STUDY TWO: HAITI UPDATE ...................................................................................................... 49 
 

EXECUTIVE SUMMARY  
 
From  the  beginning  of  the  Obama  Administration,  there  has  been  a  tension  between  enhanced 
immigration  enforcement  and  a  push  for  comprehensive  immigration  reform  (CIR).    This  tension 
increased significantly in 2010 as the Administration ramped up its immigration‐enforcement efforts at 
the expense, many believe, of the very people most likely to benefit from legalization and CIR.   With the 
111th  Congress  essentially  immobilized  on  reform,  but  for  the  dramatic  lame‐duck  passage  of  the 
DREAM  Act  in  the  House  and  its  near  miss  in  the  Senate,  the  public  looked  to  the  President  and  his 
Department  of Homeland Security (DHS) for some  measure of immigration relief.    For the most  part, 
they didn’t find it.  
 
In  March  2010,  the  Immigration  Policy  Center  (IPC)  released  DHS  Progress  Report:  The  Challenge  of 
Reform,  an  analysis  of  immigration  policy  in  the  first  year  of  the  Obama  Administration.    It  evaluated 
DHS’s  progress  against  the  “Transition  Blueprint”—recommendations  made  to  the  Obama  Transition 
Team’s  immigration  policy  group.    The  report  revealed  that  DHS  had  taken  concrete  steps  towards 
changing the way immigration agencies did business, but was, at the same time, still entrenched in an 
enforcement mindset. 
 
Now,  one  year  later,  the  IPC  has  reviewed  DHS’s  record  in  2010  to  evaluate  whether  the  promises  of 
2009  were  met,  whether  new  problems  or  solutions  have  arisen  in  immigration  enforcement  and 
implementation, and whether DHS has the capacity to follow through on the vision of reform outlined 
by  the  President.    This  year,  the  report  asks  the  following  questions  through  three  critical  lenses, 
suggested by the words and actions of DHS itself: 
  
1) Prioritization.    How  did  the  Department  and  its  immigration  agencies  articulate  its  priorities?  
Were those stated priorities aligned with its mission?  How were those priorities implemented in 
practice? 
 
2) Transparency.    To  what  extent  were  stakeholders  meaningfully  consulted  and  informed  of 
policy  decisions  and  operational  changes?    How  available  to  the  public  did  the  agencies  make 
information about decision‐making processes? 
 
3) Coordination.  How well have the immigration agencies coordinated their actions and policies to 
promote consistency?  What leadership has DHS offered to facilitate this process? 
 
Analyzed against these criteria, the findings are, once again, mixed.   The humanitarian effort following 
the Haitian earthquake evidenced the best of the DHS immigration functions.  But, as the year wore on, 
the emphasis on deportations became so constant that the primary DHS talking point, and the response 
to every criticism, was that the Department had set a record for the number of removals executed in a 
year.   This was hardly what many expected from the Obama Administration, particularly because the 
President  repeatedly  emphasized  his  commitment  to  immigration  reform  that  offered  a  path  to 
citizenship for undocumented immigrants and that created a fair and more just immigration system.  
 
That kind of contradiction was evident throughout the year and occurred, we believe, for three primary 
reasons.  First, DHS put necessary institutional reforms on hold and instead relied on the potential of CIR 
to solve all existing problems.  Second, while the emphasis on CIR was absolutely critical, it should not 
have  come  at  the  expense  of  deploying  more  resources  and  personnel  to  address  the  longstanding 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│5 

 

institutional shortcomings of DHS and its immigration agencies.   Because that level of attention could 
not  be  focused  on  the  agencies,  the  trend  towards  distinct  agency  cultures,  legal  interpretations,  and 
reluctance  to  coordinate  continued.  Finally,  when  the  agencies  did  offer  some  creative 
recommendations for administrative reform of the law, DHS failed to support these efforts and refused 
to  make  use  of  its  extensive  executive  branch  authority.      Time  and  again,  fear  of  criticism,  especially 
from Congress, stymied good policy and good ideas.   
 

OUR FINDINGS: 
 
Prioritization? Better on Paper than in Practice 
 
¾ As in 2009, ICE continued to issue memos that offered guidance on agency priorities, articulating 
more specifically than ever before that its first target was criminal aliens who posed a threat to 
the country.  Unfortunately, that priority statement was undermined not only by overly broad 
definitions  of  criminal  aliens,  but  by  internal  and  external  messages  that  lauded  ICE’s  record‐
breaking number of removals in 2010.  Many of the approximately 400,000 aliens removed did 
not fit into the priority categories established by ICE, indicating a double standard and a lack of 
implementation.    One  of  the  primary  reasons  for  this  disconnect  was  the  heavy  reliance  on 
arrests  and  deportations  produced  through  the  agency’s  cooperation  with  state  and  local  law 
enforcement in the 287(g) and Secure Communities programs.  These programs yielded greater 
numbers of arrests and deportations but include an unacceptably large number of non‐priority 
immigrants.  The misuse of immigration detainers at the state and local level, and the slow pace 
of issuing detainer guidance, added to the problems with prioritization.  Similarly, while worksite 
enforcement  priorities  shifted  to  the  use  of  I‐9  audits  to  target  critical  infrastructure  and  the 
prosecution  of  employers  for  egregious  violations,  many  of  the  employers  audited  did  not  fit 
these criteria. 
  
¾ USCIS initiated an extensive policy review that allowed the public to help identify priority issues 
within  the  agency.    Key  highlights  of  the  year  were  a  continued  emphasis  on  supporting  and 
expanding  the  role  of  the  Office  of  Citizenship,  a  highly  successful  grant  program  to  support 
citizenship  education,  and  the  completion  of  a  standardized  fee  waiver  form.    Numerous 
complaints  about  the  overuse  of  Requests  for  Evidence  (RFEs)  led  to  the  creation  of  an  RFE 
Working Group and the agency’s release of improved RFE templates for comment, but criticisms 
remained.    The  application  of  overly  broad  terrorism‐related  inadmissibility  grounds  (TRIG), 
typically to refugees (who the immigration system was designed to protect), kept cases on hold 
and applicants in limbo.  The DHS Interagency Working Group should be commended, however, 
for  the  progress  made  on  granting  several  categorical  waivers  this  past  year.    USCIS  took 
numerous  steps  to  improve  the  operation  of  E‐Verify,  although  its  continued  expansion 
highlighted ongoing concerns about detecting identity fraud, employer non‐compliance, and the 
effects of erroneous non‐confirmations on workers.   
 
¾ CBP  quietly  began  to  expand  its  role  of  enforcer  at  the  gate.    Due  to  a  lack  of  integrated 
guidance and training in the field, reports of officers probing travelers beyond admissibility and 
instead,  re‐examining  their  underlying  visa  eligibility,  steadily  increased.    Asking  questions 
already decided by other agencies (and to which the applicants would not necessarily know the 
answer)  is  both  inefficient  and  troublesome  for  travelers  who  need  to  rely  on  the  consistency 
and  finality  of  agency  decision‐making.    CBP’s  ongoing  efforts  to  provide  immigration  law 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│6 

 

training  to  its  officers  and  new  plans  to  place  immigration  law  experts  at  ports  of  entry  will 
hopefully address some of these concerns. 
 
Transparency? High Marks for Greater Openness, but Results Vary from Program to Program 
 
¾ USCIS continues to maintain high levels of stakeholder engagement on a wide range of issues, 
particularly  on  its  comprehensive  review  of  agency  policy  memoranda.    The  solicitation  of 
comments on draft memos marked a new openness in DHS’s public engagement and offers the 
potential  for  far  more  meaningful  input  as  the  agency  shapes  policies  going  forward.    The 
Administrative  Appeals  Office  (AAO)  began  to  meet  with  stakeholders  and  issued  its  first 
precedent decisions in years, but advocates are concerned about the overall procedures used to 
adjudicate administrative appeals.  While many were anxious to encourage USCIS in its attempts 
to  engage  the  public  more  directly,  some  complained  that  the  extra  steps  increased  delays  in 
releasing  memos.  The  agency  was  both  commended  and  criticized  for  considering 
administrative reform options but then shying away from them due to Congressional criticism. 
 
¾ ICE  also  strengthened  its  stakeholder  engagement  in  2010,  at  least  at  the  national  level.    In 
particular, the DHS‐NGO Enforcement Working Group met and communicated frequently on the 
range  of  enforcement  issues,  and  ICE’s  two  detention  subgroups  continued  to  address  the 
numerous  criticisms  of  its  detention  efforts.    The  creation  of  a  Risk  Assessment  Tool  to 
determine eligibility for release from detention was a positive step, but its implementation has 
been  delayed  until  January  2012,  and  the  latest  version  has  not  been  shown  to  advocates.  
Similarly,  the  Alternatives  to  Detention  (ATD)  program  suffers  from    delayed  implementation; 
advocates worry that it will fail to accurately assess whether an individual should be placed in 
the  program  or  released  on  recognizance  or  bond.    The  draft  of  the  new  2010  Performance 
Based National Detention Standards was a welcome step toward improved transparency in the 
treatment  of  detainees,  but  implementation  has  not  yet  begun  and,  ultimately,  the  standards 
are  not  judicially  enforceable.    Finally,  Secure  Communities  appears  to  intentionally  operate 
behind a veil of bureaucracy and secrecy, generating serious questions about who will really be 
targeted and whether and how localities can decline to participate in the program. 
 
¾ CBP has begun to meet with immigrant advocates but maintains its reputation as being largely 
closed  to  public  input.    The  agency  has  a  long  way  to  go  to  demonstrate  that  it  considers 
dialogue with stakeholders genuinely constructive.  CBP remains reluctant to share information, 
such  as  its  Inspectors  Field  Manual  or  agency  directives  (“musters”),  and  does  so  in  limited 
fashion only following a FOIA fight. 
 
Coordination? The Lack of a Strong Authority and Sufficient Resources at the Department Level Impedes 
Opportunities to Make Change Stick 
 
In a number of ways throughout the year, DHS and its immigration agencies worked at cross‐purposes, 
leaving the public confused about the integration and coordination of its priorities.  Although CBP, ICE, 
and  USCIS  have  distinct  missions,  DHS  has  failed  to  provide  the  critical  leadership  and  reporting 
structure  needed  to  bridge  the  gaps  and  move  forward  with  a  coherent  and  unified  agenda.    Haiti 
provided the most recent example of conflicting goals and objectives within the Department, where the 
humanitarian  efforts  within  USCIS  and  the  Department  were  overshadowed  by  ICE’s  resumption  of 
deportations to the still‐devastated, cholera‐plagued island nation.  DHS coordination is also desperately 
needed to avoid conflicting interpretations of law within and between agencies.  Other conflicts occur 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│7 

 

when DHS does not provide the support to the agencies to withstand Congressional attacks on matters 
within  the  discretion  of  the  executive  branch,  such  as  administrative  reform  of  certain  immigration 
practices.      The  DHS  immigration‐regulation  process  has  come  to  a  virtual  standstill,  delaying  needed 
regulations  across  all  immigration  agencies.    The  lack  of  coordination  also  has  led  to  uneven  and 
inconsistent application of information‐sharing practices, defying many of the Obama Administration’s 
directives to cut red tape and provide the public easy access to information.  
 

RECOMMENDATIONS 
 
While our immigration system desperately needs to be overhauled and reformed, DHS, as an executive 
branch  agency,  has  wide  discretion  to  enforce,  implement,  and  interpret  existing  laws. 1     DHS  cannot 
wait  for  the  passage  of  comprehensive  immigration  reform  to  begin  to  tackle  the  many  injustices 
created  by  the  current  system.    Based  on  the  findings  of  this  review,  DHS  should  strive  in  2011  to 
improve the integrity and fairness of its operations within all three immigration agencies.   
 
Bring practice in line with priorities:  Particularly in enforcement programs such as Secure Communities 
and I‐9 audits, DHS has repeatedly emphasized that it has put in place priorities that instruct officers to 
focus  on  the  most  egregious  offenders  and  most  dangerous  criminals.    In  reality,  however,  current 
practices  generally  fail  to  distinguish  between  those  who  pose  a  genuine  threat  to  society  and  those 
who  are  non‐criminal  immigrants,  between  employers  with  paperwork  violations  and  employers  with 
criminal violations of labor and employment laws.  There is little evidence that equities such as length of 
residence  in  the  United  States,  community  ties,  or  membership  in  a  mixed  status  family  have  any 
bearing  on  charging  decisions.    Once  an  immigrant  in  the  country  illegally  is  placed  into  immigration 
court  proceedings,  the  likelihood  of  deportation  is  almost  inevitable,  regardless  of  priority  status.  
Consequently,  DHS  should  take  steps  that  limit  the  chances  that  non‐priority  individuals  are  caught  in 
enforcement actions: 
 
¾ DHS should ensure that priorities for immigration enforcement established in 2009 and 2010 
are followed by ICE officials and by state and local partners where applicable.  At the federal 
level,  this  requires  more  rigorous  application  of  the  priorities,  ensuring  that  those  who  truly 
seek to do our country harm are the target of enforcement actions.  The number of removals 
must become less important than the threat level associated with the persons removed. 
 
¾ State and local law‐enforcement partnerships must be carefully monitored and supervised to 
ensure  that  individuals  who  are  not  ICE  priorities  are  not  caught  up  in  the  net  of  Secure 
Communities  or  287(g)  programs.    Implementing  clear  detainer  standards,  including  advice 
regarding local jurisdiction’s discretion to release individuals, is essential. 
 
¾ ICE must acknowledge its own guidelines for prosecutorial discretion, which clearly show that 
officers  are  not  obligated  to  place  in  removal  proceedings  every  undocumented  person  with 
whom ICE comes into contact. 
 
Detention  reform  cannot  be  allowed  to  stall.    Continuing  to  engage  with  non‐governmental 
organizations  (NGOs)  to  improve  the  process  is  critical,  as  is  working  through  internal  conflicts.    The 
public  critique  of  ICE  tools  such  at  the  national  detention  standards,  the  risk  assessment  tool,  and 
alternatives to detention should be taken seriously and incorporated into the final programs.  Ensuring 
the health and safety of detainees must remain an ICE priority and is most likely to occur with consistent 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│8 

 

and meaningful dialogue between all stakeholders, including government officials, ICE rank and file, and 
NGOs . 
 
Extensive public engagement and public comment on policies was an important development in 2010 
and should continue.  For USCIS and ICE, the challenge will be to continue to engage the public in a way 
that demonstrates results.  For CBP, the challenge will be to use new tools, such as district liaisons, to 
begin  opening  up  the  conversation.    CBP,  in  particular,  must  become  more  transparent  in  sharing  its 
practices and procedures with the public. 
 
Promoting  better  funding  for  immigration  services,  particularly  immigrant  integration,  must  be 
treated  as  an  investment  in  the  future.    The  Obama  Administration  has  demonstrated  a  genuine 
commitment  to  reforming  the  USCIS  fee  structure,  shifting  a  higher  percentage  of  services  to 
appropriated funds in each subsequent budget request.  While the House has stripped funding for the 
Office of Citizenship from the most recent Continuing Resolution, DHS should push for the restoration of 
funds and should push even harder for the support provided in the Fiscal Year (FY) 2012 budget. 
 
DHS  must  assert  its  executive  branch  authority,  even  in  the  face  of  Congressional  challenges.  There 
has been much evidence that DHS has been reluctant to move forward on administrative measures that 
could provide relief to individuals because it feared that such actions could lead to backlash in Congress 
or  jeopardize  comprehensive  immigration  reform  efforts.    Even  if  that  strategy  had  merit  in  the  early 
years of the Obama Administration, the likely deadlock over immigration matters in Congress demands a 
new  direction  for  reforms  that  can  be  accomplished  administratively.    Such  reforms  are  not  end  runs 
around Congress, but are instead critical exercises in interpreting, implementing, and enforcing existing 
law within the context of changed circumstances.  Numerous groups, including Members of Congress, 
have  asked  for  administrative  action.    These  requests  range  from  formalizing  a  process  for  deferring 
removal  of  students  who  would  qualify  for  lawful  permanent  resident  status  under  the  DREAM  Act, 
redesignation of Temporary Protected Status (TPS) for Haitians to cover a broader period of first entry 
into  the  country,  and  revisiting  current  policies  affecting  waivers  for  the  spouses  of  U.S.  citizens  who 
entered the country unlawfully long ago. 2   DHS should also continue to push forward on broadening its 
exercise of exemption authority to ensure that protection for legitimate refugees and asylum seekers is 
neither  delayed  nor  denied  based  on  the  application  of  overly  broad  terrorism‐related  inadmissibility 
grounds. 
 
DHS must also expand its coordination functions to prevent conflicts in the interpretation of law and 
policy.    Despite  efforts  to  coordinate  through  DHS  policy  and  the  Office  of  General  Counsel,  there 
remains  a  lack  of  mutual  agreement  and  coordination  among  the  three  immigration  agencies.    This 
criticism  has  been  levied  against  DHS  since  its  inception,  but  as  the  cultures  of  ICE,  USCIS,  and  CBP 
become ever more distinct, the lack of a final arbiter to ensure that the immigration laws are enforced 
and implemented with consistency and fairness is detrimental to DHS and to the citizens and immigrants 
it serves.  The Secretary of DHS must empower political appointees at the headquarters level with the 
necessary operational control over the agencies.  Whether that authority is vested in the Office of Policy 
or  elsewhere,  there  must  be  DHS  officials  who  can  ensure  that  the  immigration  agencies  are  both 
coordinating  and  in  compliance  with  the  policies  and  expectations  of  the  Department.    Immigration 
reporting and command functions within the Department should be reorganized to ensure that the key 
point  person  on  immigration  is  empowered  to  block  operational  decisions  that  are  inconsistent  with 
Department policy. 
  

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│9 

 

DHS  must  also  improve  and  streamline  its  regulatory  process,  which  is  widely  acknowledged  to  be 
virtually impossible to navigate.  Without a working regulatory review process, implementing laws and 
holding the agencies accountable for their actions becomes ever more difficult. 
 
While these recommendations address DHS actions, it is clear that the Obama Administration must be 
more  engaged  in  the  implementation  of  day‐to‐day  immigration  policy.    Leadership  is  needed  from 
both the White House and the front office of DHS to make immigration reform any kind of a reality.  
The  Administration  must  acknowledge  its  executive  branch  authority  to  revisit  prior  policies  and 
reinterpret  existing  laws,  particularly  in  light  of  Congress’s  unwillingness  or  inability  to  reform  the 
immigration  system.    Numerous  recommendations  exist  for  changes  to  the  interpretation  of  existing 
immigration  law  that  would  streamline  and  improve  immigration  procedures  and  extend  greater 
opportunities for benefits.   The mantra that the Administration’s hands are tied by existing law is not 
only misleading, but effectively cedes executive branch authority to Congress that it vigorously protects 
in other contexts.   

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│10 

 

 

INTRODUCTION  
 
In 2010, the Immigration Policy Center released its first DHS Progress Report, The Challenge of Reform: 
An Analysis of Immigration Policy in the First Year of the Obama Administration, 3  in which we found that 
the  Obama  Administration  had  initiated  many  promising  changes  to  immigration  policy,  but  that  the 
political and  practical realities of reform had thus far yielded few results.  With the publication of our 
second  DHS  Progress  Report,  we  find  that  the  Administration  continues  to  struggle  with  many  of  the 
same  challenges,  making  isolated  improvements,  but  lacking  the  tools  necessary  to  fulfill  many  of  its 
initial objectives. The failure of Congress to pass comprehensive immigration reform (CIR), or even the 
Development, Relief and Education for Alien Minors (“DREAM”) Act, has been a significant setback for 
the  President,  but  it  has  also  highlighted  the  limitations  of  the  Administration’s  current  immigration 
reform strategy, which plays up immigration enforcement even as it argues for broad reform.  This not 
only  leads  to  a  series  of  mixed  messages,  but  may  very  well  undermine  the  possibility  of  both 
administrative  and  legislative  reform  by  putting  policies  and  practices  in  place  that  reinforce  a 
deportation‐driven culture.  After only eight years  under DHS, the immigration agencies  have become 
institutionally  separate,  often  acting  at  cross‐purposes  with  the  goal  of  creating  a  more  effective 
immigration system.  
 
Despite  this  sober  observation,  progress  has  been  made  in  some  areas  examined  in  our  last  report, 
including:  detention  practices;  more  extensive  public  engagement;  improvements  in  handling  certain 
“material support” asylum and refugee cases; expanded support for immigrant integration; and clearer 
articulations  of  administrative  priorities.    These  positive  developments,  however,  were  frequently 
dwarfed by the Department’s overemphasis on deportation‐driven programs, such as the expansion of 
Secure Communities, the decision to resume Haitian deportations without adequate safeguards, and the 
failure  to  seriously  consider  proposals  to  use  deferred  action  or  other  administrative  relief  to  assist 
people  with  strong  equities  who  face  deportation  or  the  denial  of  benefits  because  of  out‐dated  and 
ineffective laws. 
 
What  is  perhaps  most  troubling  is  the  apparent  disconnect  between  the  President’s  vision  of 
immigration  as  a  contributor  to  “winning  the  future”  and  the  practical  realities  of  administering  the 
current  immigration  system.    As  the  Immigration  Policy  Center  has  repeatedly  documented,  there  are 
numerous institutional and structural barriers to immigration reform, but it has never been the case that 
all reform requires legislative action.  A deep disappointment of the past year has been the failure of the 
Administration  to  embrace  administrative  relief  and  policy  reforms  with  the  same  gusto  that  it  has 
invested in touting its removal record.  Although the Administration was apparently considering revising 
policies  that  unnecessarily  limited  eligibility  for  benefits,  as  well  as  proposals  to  defer  action  on  the 
removal of certain sympathetic cases, any real prospects for administrative reform seemed to evaporate 
after a series of leaked policy memos were released by critics of the Administration.  By labeling such 
proposals “backdoor amnesty,” critics such as Senator Charles Grassley and Congressman Lamar Smith 
got the rhetorical upper hand, seemingly stopping these proposals before they had been fully vetted or 
discussed.    Without  a  reconsideration  of  those  proposals,  it  is  hard  to  see  how  the  Administration’s 
more visionary approach to immigration can begin to take hold. 
 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│11 

 

This disconnect between broad vision and current implementation plays itself out in many ways, but can 
be seen at its sharpest in themes suggested by DHS itself.  This year, rather than attempt to catalog all 
the actions of DHS in numerous categories, this report traces the success or failure of broader concepts 
outlined in DHS’s own objectives: 
 
1. The  concept  of  “prioritization”  has  been  the  lynchpin  of  many  DHS  immigration  initiatives, 
particularly within ICE.  How have such efforts played out in practice? 
 
2. Directly  related  to  the  question  of  priorities  are  the  often  intersecting  issues  of  transparency 
and  process.  The  Obama  Administration’s  directive  to  ensure  accessibility  and  transparency  in 
government has led to many changes in how DHS interacts with the public, but how well have 
the agencies fared? 
 
3. While that is a matter of external relations, internal relations—coordination within each agency 
and across the Department—needs to be examined to determine whether individual objectives 
are reinforced department‐wide.  
 
While the report itself provides numerous illustrations of these themes, we also determined that several 
topics  provided  important  case  studies  in  how  prioritization,  transparency,  and  coordination—or  the 
lack thereof—shape the Department’s reaction to critical issues.  Consequently, special sections of the 
report address developments in refugee and asylee processing, and the continued struggle to fairly deal 
with  the  complications  and  needs  of  Haitians  who  cannot  return  home  one  year  after  an  earthquake 
devastated  their  country.    The  treatment  of  Haitians,  in  fact,  illustrates  the  best  and  worst  of  DHS 
practices, and moreover highlights the many shortcomings of our current immigration laws, which are 
ill‐equipped to deal with the myriad legal problems arising after the earthquake. 
 
Taken as a whole, we find that DHS continues to merit mixed reviews—succeeding in isolated instances, 
but  generally  failing  to  deliver  a  coherent  and  coordinated  vision  of  immigration  policy  for  the  21st 
century.     The reasons for this are many, but we  have identified  three primary factors contributing to 
this lack of progress: 
 
¾ DHS may have put necessary reforms on hold in order to pursue comprehensive immigration 
reform.  For many within DHS and the larger immigration advocacy community, the prospect of 
comprehensive  immigration  reform—and  the  opportunity  it  would  have  provided  to  reshape 
many of the basic processes within the Department—was a necessary condition of changing the 
way DHS operated.  This is understandable, but in hindsight, the greatest reforms came in areas 
where  independent  analysts  were  brought  in  to  deal  with  problems  immediately  facing  the 
agencies.    For  instance,  Dr.  Dora  Schriro’s  report  on  detention  reform  has  continued  to  shape 
ICE  policy  long  after  her  departure—and  without  any  corresponding  legislative  action  by 
Congress.    As  much  as  legislation  is  required  to  revamp  our  broken  immigration  system,  the 
challenge for DHS must be to pursue administrative reform as much as, if not more than, it has 
pursued  legislative  reform.    In  many  instances,  pursuit  of  an  enforcement‐driven  strategy  was 
privately  justified  as  a  necessary  pre‐condition  for  legislative  action.    To  the  degree  that 
decisions were made based on an attempt to create a favorable climate for legislative reform, 
however,  DHS  has  instituted  policies  and  adopted  public  messaging  that  ultimately  will 
undermine  many  of  its  stated  goals.    The  example  of  Secure  Communities,  laid  out  in  detail 
below, is illustrative of this conclusion. 
 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│12 

 

¾ ICE,  CBP,  and  USCIS  have  developed  distinct  cultures  that  frequently  put  interpretation  and 
policy in conflict.  The DHS treatment of Haitians over the last year represents some of the best 
of the Department and its people, and yet it also evidences the lack of coordination and vision 
endemic  to  the  institution.    For  example,  at  virtually  the  same  time  that  USCIS  was  poised  to 
implement  the  Help  Haiti  Act  of  2010  (which  grants  permanent  residence  to  orphans  paroled 
into the U.S. after the earthquake), ICE announced that it would resume deportations to Haiti, 
despite the abysmal conditions that continue to exist one year after the earthquake.  This lack of 
a disciplined and coordinated approach to issues seems to routinely undermine the good work 
that does happen within the agencies. 
 
¾ DHS  applies  its  executive  branch  authority  unevenly,  taking  far  bolder  action  on  removals 
than in other areas of immigration law.   This is best illustrated by the failure to own the ideas 
and proposals on administrative reform that leaked out over the last year.  Rather than defend 
the  idea  that  the  Administration  was  free  to  revisit  past  policies  and  legal  interpretations  to 
support  its  objectives,  officials  essentially  backed  away  from  all  such  proposals,  retreating  to 
arguments that they were there to enforce the current law, without any attempt to explain how 
much of “enforcement” is a matter of interpretation and discretion.  This attitude has solidified 
in the first few months of 2011.  Both Secretary Napolitano and President Obama have insisted 
that  their  hands  are  tied  to  make  any  changes  to  existing  practice  until  Congress  changes  the 
law. 
 
In many ways, DHS is its own worst enemy.  Reluctant to appear weak, officials have often promoted a 
vision  of  immigration  policy  that  is  decidedly  one‐sided  and  enforcement‐minded.    Many  times, 
however,  depending  on  the  audience  and  the  moment,  political  appointees  exhibit  a  clear 
understanding  of  the  broader  role  of  immigration  in  society.    Without  additional  guidance  and 
leadership  at  the  highest  levels  of  DHS  and  the  White  House,  however,  this  more  nuanced 
understanding does not make its way into the daily life of the agencies.  Without a clearer vision, the 
three immigration agencies will continue to squabble and contradict each other, limiting the potential 
for genuine reform. 
 
In the pages that follow, we offer an analysis of DHS actions, looking first at the political context of the 
last  year,  and  followed  by  analysis  of  the  agencies’  major  actions  through  the  lenses  of  prioritization, 
transparency,  and  coordination.    It  is  virtually  impossible  to  track  every  action  and  thus  we  have 
selected  those  programs  and  events  that  best  reflect  the  general  direction  of  DHS  initiatives  over  the 
last year. This analysis is intended to spur debate within the agencies, the media, the halls of Congress, 
and among the public.  Only by squarely addressing both the successes and the failures of the current 
system can we hope to improve it for the generations to come. 
 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│13 

 

I.   DHS and Immigration Reform in 2010 
 
Politics,  catastrophes,  and  personalities  all  contributed  to  a  very  bad  year  for  immigration  reform 
legislation  in  2010.    Key  factors  in  2010  included  the  weak  but  recovering  economy,  the  ongoing 
healthcare debate, the midterm elections, and the passage of SB 1070.  From the beginning, it seemed, 
Congress would have little time for issues other than healthcare, financial reform, and propping up the 
economy, but most people believed that immigration reform still had a chance if a bill could be quickly 
passed,  if  several  Republican  Senators  would  support  it,  and  if  no  major  catastrophes  occurred  to 
distract the  Administration, where a full show of support for reform would be critical.  Unfortunately, 
the country seemed to lurch from crisis to crisis. Congress dragged its heels on healthcare and financial 
reform legislation, and Republicans and Democrats could not get past a very basic set of comprehensive 
immigration reform principles issued by Senators Schumer and Graham in April. 
 
Things went from bad to worse as SB 1070, the most openly anti‐immigrant piece of state legislation to 
date, passed in Arizona, igniting a bitter controversy over federalism, immigration, racial profiling, and 
equal rights.  Supporters of the bill justified its necessity based on the rise of border violence and crime 
allegedly  caused  by  illegal  immigration,  which  only  re‐invigorated  the  old  debate  about  whether 
immigration  reform  could  be  accomplished  until  our  borders  were  “secure.”    Although  the  Obama 
Administration  and  advocates  ultimately  (and  successfully)  sued  the  state  of  Arizona,  arguing  that 
federal immigration law pre‐empted SB 1070, both the Administration and Congress fed the border‐first 
mentality  with  an  infusion  of  National  Guardsmen  and  millions  of  dollars  in  supplemental  funding  for 
border security.  While some of these  funds may  have gone to  needed programs, the  message to the 
public was relatively clear: Congress could gather the votes to throw money at the immigration problem, 
but couldn’t find the courage to fix it. 
 
The remainder of the year was little better.  Almost immediately after SB 1070 was enjoined, political 
heavyweights such as Senator Lindsey Graham began attacking birthright citizenship—starting a national 
attack on the Fourteenth Amendment, which many believed was motivated by the impending elections.  
Ugly and insulting anti‐immigrant ads were featured in many political races, although they appeared to 
backfire  and  led  to  significant  Latino  turnout  in  key  states.    The  House  changed  hands  after  midterm 
electionfs, which made the prospects for immigration reform less likely in the 112th Congress, and paved 
the way for a lame‐duck showdown over the DREAM Act.  In a dramatic finish to a roller‐coaster year, 
the DREAM Act passed the House on a bipartisan vote but died in the Senate. 
 
For DHS, the catastrophe in Haiti became the defining issue of the first few months of 2010 and marked 
a high‐water point in its performance for the year.  But even as the Department showed the ability to 
respond  quickly  and  compassionately  to  the  crisis,  it  was  also  refining  a  political  strategy  begun  in 
2009—win  CIR  by  proving  how  good  we  are  already  at  enforcing  the  law.    Agency  officials  repeatedly 
boasted  of  their  record‐breaking  removal  numbers,  but  seemed  to  shy  away  from  any  efforts  to 
promote administrative changes that might expand eligibility for benefits.  By the fall of 2010, Secretary 
Napolitano  seemed  to  use  the  removal  numbers  as  a  shield  against  further  inquiry  on  administrative 
relief.  For instance, when questioned on reports and complaints that DHS was planning an amnesty for 
millions of undocumented immigrants, she went beyond disavowing such claims, noting instead that it 
had  been  a  record‐breaking  year  for  removals.    The  Secretary  further  distanced  the  Department  from 
administrative relief, arguing that Congress needed to change the laws.  As long they were on the books, 
however, “this Department is about enforcing the laws that we have.” 
 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│14 

 

As  the  year  ended  without  any  major  immigration  reform,  pressure  began  to  increase  for  an 
administrative  solution  to  assist  DREAM  Act  students,  families  with  children  who  are  U.S.  citizens, 
Haitians, and other vulnerable groups.   In the first  months of 2011, think tanks and grassroots groups 
urged  the  President  to  revisit  administrative  remedies.    Increasingly,  the  thousands  and  thousands  of 
people who marched for immigration reform in 2010 were and are rightly asking, “what’s next?” 
 
It appears that DHS and the Obama Administration run the risk of repeating last year’s performance by 
reverting to the convenient excuse that they can do nothing more than enforce the law.  But enforcing 
the  law  is  never  cut  and  dried.    As  our  report  demonstrates,  there  are  multiple  opportunities  within 
immigration  enforcement  and  adjudication  of  benefits  to  exercise  discretion,  decline  to  prosecute,  or 
interpret  the  law  differently  to  reflect  changing  realities.    If  these  moments  are  not  seized,  the 
government risks weakening, rather than enhancing, the chance for meaningful immigration reform. 
 

II.  PRIORITIZATION: Listing Priorities v.  Acting on Them 
 
DHS’s  own  list  of  its  2010  accomplishments  on  immigration  demonstrates  that  the  agency’s  priorities 
remain  firmly  grounded  in  immigration  enforcement  and  removal.  Virtually  all  immigration‐related 
successes  touted  by  DHS  were  enforcement‐focused. 4     DHS  repeatedly  reported  that  ICE  executed  a 
record number of removals in 2010 and that border arrests by CBP had notably dropped, in large part 
due  to  its  increased  enforcement  and  manpower  at  the  border. 5     DHS  made  no  mention  of  USCIS 
successes related to immigration benefits to signal a balanced benefit/enforcement agenda; instead the 
Department highlighted the re‐design of the permanent resident card (“green card”) and naturalization 
certificate in an effort to hamper fraud. 6    So, even as DHS officials promoted the idea of immigration 
reform,  the  signal  within  the  Department  and  to  the  public  remained  deportation‐driven.    What 
changed were tactics and emphasis, but as an analysis of DHS’s own attempts at prioritization show, the 
end result—massive deportations—remained the same.  Even as ICE, in particular, struggled publicly to 
create  a  more  systematic  and  possibly  humane  approach  to  removals,  other  competing  actions  and 
priorities undermined that attempt. 
 

A.  ICE Priorities: Identifying the Right Targets 
 
1. Putting Priorities on Paper: ICE Memoranda 
 
During 2010, ICE solidified its public commitment to focus on criminal aliens who posed a threat 
to  society.    ICE  issued  a  series  of  memos  that  directed  officers  to  prioritize  the  arrest  and 
detention of persons who posed a risk to national security, recent illegal entrants, and persons 
with  final  orders  of  removal. 7     In  addition  to  spelling  out  ICE’s  priorities  for  civil  immigration 
enforcement,  a  June  30,  2010  memo,  issued  by  ICE  Director  John  Morton,  directed  officers  to 
exercise prosecutorial discretion when proceeding with cases, particularly those involving lawful 
permanent  residents,  juveniles,  and  immediate  relatives  of  U.S.  citizens,  all  of  whom  may 
possess  greater  equities.    While  advocates  welcomed  greater  guidance  on  “prioritization,” 
numerous  critiques  of  these  policies  found  that  the  memos  offer  little  clarity  for  handling  the 
hundreds  of  thousands  of  decisions  made  annually  by  ICE  agents  regarding  the  arrest, 
detention,  and  removal  of  individual  immigrants. 8     For  example,  it  is  unclear  whether  ICE 
officers tasked with implementing the “Morton Memo” have been adequately trained not only 
about  the  language  and  interpretation  of  the  newly  stated  priorities,  but  also  on  the  various 
prosecutorial  discretion  directives  referenced  in  the  memo  and  how  to  resolve  potential 
conflicts  and  contradictions. 9     ICE’s  own  statements  on  its  priorities  leave  plenty  of  space  for 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│15 

 

them  to  deport  immigrants  charged  with  crimes  but  not  convicted,  immigrants  convicted  of 
minor  crimes,  and  immigrants  with  no  criminal  history.    Moreover,  the  nature  of  current 
immigration  law  and  the  expansive  list  of  aggravated  felonies  and  deportable  offenses  mean 
that  immigrants  convicted  of  relatively  minor  and  nonviolent  crimes  will  be  detained  and 
deported, regardless of how many years they have  lived in  the  United States or whether  they 
have U.S.‐citizen dependents. 10   
 
In  addition,  the  guidance  itself  was  issued  after  a  series  of  embarrassing  leaked  memos  that 
suggested ICE’s internal priorities were not quite so clear.   In March 2010, the Washington Post 
reported  on  a  memo  from  James  Chaparro,  head  of  ICE  Detention  and  Removal  Operations 
(DRO), which commended enforcement officers on their efforts to reach a record‐setting target 
goal  of  150,000  criminal  alien  removals  in  Fiscal  Year  2010.    The  memo  went  further, 
admonishing  officers  for  failing  to  track  toward  the  total  agency  goal  of  400,000  removals, 
including non‐criminal removals. 11   To reach its overall quota, Chaparro elaborated a strategy of 
increasing bed space in detention centers and sweeping prisons and jails to identify deportable 
criminals and non‐criminals alike. 12   A separate January 2010 memo was simultaneously leaked 
and showed how performance appraisals for immigration enforcement agents are also based on 
the sheer number of removals accomplished in a month’s time. 13    
 
ICE attempted to distance itself and the agency from the Chaparro memo by quickly announcing 
that  significant  portions  of  the  controversial  document  were  inconsistent  with  the 
Administration’s point of view, had been sent without authorization from ICE Director Morton, 
and  were  subsequently  withdrawn  and  corrected. 14     Seeking  to  reassure  the  American  public 
and Congress, Morton said, “We are strongly committed to carrying out our priorities to remove 
serious  criminal  offenders  first  and  we  definitively  do  not  set  quotas.” 15     But  many  remained 
unconvinced  that  ICE  is  serious  about  prioritizing  serious  criminals,  given  the  high  leadership 
position  James  Chaparro  holds  and  the  reality  on  the  ground,  which    indicates  that  low‐level 
offenders and non‐criminals are being deported in large numbers. 16   
 
2. Worksite Enforcement Priorities 
 
In 2010, DHS continued to shift emphasis from mass worksite raids to verification and 
compliance through the use of E‐Verify, administered by USCIS, and the expansion of I‐9 audits 
in the workplace, conducted by ICE.  Both programs have come under criticism as producing 
unintended consequences, particularly I‐9 audits.  In both cases, however, DHS has argued that 
it is attempting to use the tools available to enforce worksite compliance without resorting to 
the greater disruptions caused by worksite raids.   
 
I‐9 Audits 
 
Two years into the Obama Administration’s efforts to reshape worksite enforcement, there have 
been no large‐scale worksite raids. Instead, ICE has expanded its use of I‐9 audits to monitor the 
employment of undocumented workers.  These audits of employers’ records and paperwork are 
meant to determine whether or not the employer is in compliance with employment eligibility 
verification laws and regulations.  Penalties are sometimes imposed when employers are found 
to have violated the law.  This approach, consistent with the goals of the 1986 laws which first 
imposed documentation requirements for workers, nonetheless is fraught with concerns. 
 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│16 

 

In  FY  2010,  ICE  audited  more  than  2,740  companies  and  levied  $7  million  in  civil  fines  on 
businesses that employed unauthorized workers. 17   In January 2011, ICE announced the creation 
of a new Employment Compliance Inspection Center with the sole purpose of conducting large 
audits. 18     ICE  plans  to  expand  its  ICE  Mutual  Agreement  between  Government  and  Employers 
(IMAGE)  program,  but  since  the  program’s  inception  in  2006,  only  115  employers  have 
reportedly registered. 19  While the program is intended to build better relationships between ICE 
and private‐sector employers, the program offers no safe haven from ICE enforcement actions 
or fines, and requires companies to submit to a complete audit of their I‐9 files. 
 
ICE claims that worksite enforcement investigations prioritize critical infrastructure and cases in 
which  there  are  “egregious  violations  of  criminal  statutes  by  employers  and  widespread 
abuses.” 20   ICE  looks  for  evidence  of  “mistreatment  of  workers,  along  with  evidence  of 
trafficking,  smuggling,  harboring,  visa  fraud,  identification  document  fraud,  money  laundering 
and  other  such  criminal  conduct.” 21     Furthermore,  ICE  has  stated  that  it  prioritizes  criminal 
employers over any unauthorized workers they encounter in the course of the audits.   
 
Recent  ICE  audits  suggest  that  there  is  a  disconnect  between  stated  priorities  and  practice.  
Among  the  concerns  are  ICE  criteria  for  selecting  employers  for  audits,  and how  well  ICE  field 
offices comply with policy directives from headquarters.  The extent to which ICE communicates 
with the Department of Labor (DOL) about potential labor and employment law violations has 
also been sharply criticized.  However, DHS and DOL recently issued an updated Memorandum 
of Understanding (MOU) regarding coordination of worksite and labor law enforcement.  As part 
of  the  agreement,  DHS  agrees  to  refrain  from  engaging  in  civil  immigration  enforcement 
activities if DOL is investigating a labor dispute, with some significant exceptions. 22   This memo 
marks  an  important  step  forward  toward  ensuring  that  labor  laws  are  enforced  and  workers' 
rights are protected.    Advocates will continue to monitor the implementation of the MOU by 
both the national headquarters and ICE field offices. 
 
In several high‐profile cases, it appears that employers with no egregious violations have been 
targeted.    For  example,  in  July  2009,  ICE  audited  American  Apparel,  a  Los  Angeles‐based 
company,  although  no  allegations  of  wage,  hour,  or  working  condition  violations  were  made.  
The company is reportedly the largest clothing manufacturer in the U.S., employing some 4,000 
workers  at  average  pay  of  thirteen  dollars  per  hour. 23     The  company  dismissed  1,600  workers 
after  it  was  unable  to  document  their  status  or  correct  problems  with  their  employment 
records. 24     The  company  subsequently  suffered  significant  financial  losses  that  it  attributed  to 
lost  productivity,  and  its  stock  dropped  41%  after  reporting  losses  in  the  second  quarter  of 
2010. 25 
 
There  is  also  a  lack  of  uniform  and  consistent  enforcement  standards.    The  agency  has  not 
delineated  clear  standards  for  technical  versus  substantive  I‐9  violations,  and  different  ICE 
auditors  may  view  the  same  evidence  differently.    The  fine  structure  for  technical  and 
substantive  paperwork  violations,  as  well  as  for  the  knowing  employment  of  unauthorized 
workers,  are  set  according  to  a  fine  schedule  established  by  statute. 26       However,  much 
discretion exists with ICE agents and auditors in determining which violations are fined, if any.  
This leads to uneven, and occasionally disproportionate, penalties on employers. 27 
 
Finally, while ICE’s focus is on employers, workers are still placed in removal proceedings if the 
worker is prioritized as a “criminal alien” based on his or her criminal record—raising the same 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│17 

 

issues discussed below on the over‐reach of the term “criminal alien.”  ICE has not shared data 
about  the  number  of  immigrants  encountered  in  the  course  of  I‐9  audits  who  have  been 
detained or deported, or for what crimes they have been convicted.  Evidence has shown that 
ICE’s  definition  of  a  criminal  alien  is  broad,  and  immigrants  with  misdemeanors  or  other  low‐
level criminal records—not serious or violent criminals—can be deported. 28 
 
3. Enforcement Priorities: State and Local Partnerships 
 
287(g) and Secure Communities 
 
At  an  October  6,  2010,  press  conference,  Secretary  Napolitano  announced  that  DHS  had 
removed  more  than  392,000  individuals  in  FY  2010,  including  “unprecedented  numbers  of 
convicted  criminal  alien  removals.”    Of  the  392,000  removals  in  FY  2010,  more  than  195,000 
were classified as “convicted criminal aliens,” which was 81,000 more criminal removals than in 
FY 2008. 29   Much of this shift has been credited to ICE’s continued partnerships with state and 
local law‐enforcement agencies through the Criminal Alien Program (CAP), 287(g) program, and 
the  Secure  Communities  program,  which  merge  the  federal  immigration  enforcement  system 
with state criminal justice systems.  Named for the authorizing provision of the Immigration and 
Nationality  Act  (INA),  the  287(g)  program  trains  local  and  state  law  enforcement  to  perform 
immigration  law  enforcement  functions  pursuant  to  a  Memorandum  of  Agreement  (MOA).  
ICE’s  Secure  Communities  automatically  runs  fingerprints  collected  by  local  law‐enforcement 
agencies  at  time  of  booking  through  DHS  immigration  records,  in  addition  to  FBI  criminal 
databases.  The stated objective of both of these programs is to target dangerous criminals and 
persons  who  pose  a  threat  to  the  community.    In  reality,  however,  they  cast  a  wide  net, 
resulting in the identification and deportation of persons charged with or convicted of low‐level 
crimes,  or  who  have  no  criminal  history  at  all.    These  collaborations  generate  continuing 
concerns  about  prioritization  within  ICE’s  partnerships  with  state  and  local  law‐enforcement 
agencies. 30 
 
Many reports from government and non‐governmental sources point to the fact that the 287(g) 
program is not achieving its objectives. 31   A January 2009 U.S. Government Accountability Office 
(GAO) report found that ICE had failed to articulate the 287(g) program’s objectives and had not 
consistently articulated how local partners use their 287(g) authority. 32   A March 2010 report by 
the DHS Office of Inspector General (OIG) found that ICE and its local law‐enforcement partners 
had  not  complied  with  the  terms  of  their  287(g)  MOAs. 33     In  September  2010,  the  DHS  OIG 
released an updated report on the Performance of 287(g) Agreements, which largely echoes the 
findings  of  the  first  report. 34     The  new  report  contains  additional  recommendations  to  ensure 
that ICE establishes a comprehensive approach for determining whether 287(g) program goals 
for removing criminal aliens who pose a threat to public safety are being achieved. 
 
The  Migration  Policy  Institute  (MPI)  has  found  that,  nationally,  the  287(g)  program  is  not 
targeted toward serious offenders.  Only about half of the program activity involves people who 
have  committed  felonies  or  other  serious  crimes,  while  the  other  half  is  people  who  have 
committed misdemeanors or traffic offenses.  In Cobb County, GA, for example, traffic offenders 
now account for nearly 70% of 287(g) detainers. 35 
 
Similarly,  Secure  Communities  has  come  under  increasing  criticism  because  its  use  seems  to 
undermine stated ICE priorities.  Pursuant to ICE guidance, Secure Communities prioritizes the 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│18 

 

immigrants it identifies using a three‐level prioritization system: Level 1 being the most serious 
criminal  offenses,  and  Levels  2  and  3  being  less‐serious  offenses. 36     According  to  ICE  data, 
between October 2008 and February 2011, Secure Communities resulted in 94,218 removals, of 
which  26%  were  for  Level  1  crimes,  14%  were  for  Level  2  crimes,  and  32%  were  for  Level  3 
crimes.  Twenty‐nine percent of removals were of non‐criminals. 37   Examinations of ICE’s Secure 
Communities  statistics  reveals  that  those  identified  by  Secure  Communities  include  large 
numbers  of  individuals  with  no  criminal  history,  individuals  convicted  of  low‐level  crimes,  and 
legal immigrants with prior convictions that make them deportable. 38    
 
By  partnering  with  state  and  local  police  agencies,  ICE  has  put  non‐ICE  personnel  at  the  front 
lines of immigration enforcement, and because law‐enforcement agencies (LEAs) have their own 
local  interests  and  priorities,  it  is  very  likely  that  non‐priority  immigrants  will  continue  to  be 
funneled to ICE and subjected to immigration enforcement actions.   
 
Immigration Detainers 
 
ICE’s use of immigration detainers has become the entry‐point for rapidly expanding the pool of 
removable immigrants identified through programs such as 287(g) and Secure Communities.  An 
immigration  detainer  is  an  official  request  from  ICE  to  another  LEA—such  as  a  state  or  local 
jail—that  the  LEA  notify  ICE  prior  to  releasing  an  individual  from  local  custody  so  that  ICE  can 
arrange to take over custody within a designated 48‐hour time period, during which the LEA can 
continue  to  detain  the  individual. 39     Once  an  LEA  has  a  person  in  custody  and  ICE  determines 
that the person may be deportable, the detainer is the method for holding the person until ICE 
takes custody. 
 
As the use of detainers has increased with the expansion of the 287(g) and Secure Communities 
programs, advocates have become increasingly concerned about the detainer issuance process.  
Specifically,  1)  there  has  been  a  lack  of  clarity  regarding  ICE’s  detainer  issuance  process;  2) 
detainers  are  issued  to  persons  charged  with  crimes,  but  not  convicted  of  crimes,  without 
regard  to  the  severity  of  the  person’s  criminal  history;  3)  local  law‐enforcement  agencies  are 
unaware of their responsibilities regarding the 48‐hour rule and their option to not comply with 
detainers;  4)  there  is  no  guidance  for  lifting  a  wrongfully  issued  detainer;  and  5)  there  is  no 
standard of proof of removability articulated before a detainer can be issued.  To its credit, the 
agency engaged its critics on this issue and in December 2009 agreed to issue detainer guidance 
that addressed these concerns. 
 
Eight  months  later,  on  August  1,  2010,  ICE  released  a  draft  detainer  policy  and  granted  the 
public 60 days to comment on the draft. 40   The following day, ICE issued Interim Guidance on 
Detainers that closely parallels the draft. 41   While the draft policy shows an effort to clarify ICE’s 
detainer  policies,  and  the  opportunity  for  public  comment  is  a  key  step  forward,  the  draft 
guidance  did  not  adequately  address  the  concerns  voiced  by  advocates.    The  American 
Immigration  Council,  as  part  of  a  coalition  of  concerned  groups  and  experts  on  immigration, 
submitted comments critiquing the detainer guidance. 42    With regard to prioritization, the draft 
policy  also  does  not  mention  nor  reflect  the  June  30,  2010,  memo  on  ICE’s  civil  enforcement 
priorities. 43     It  allows  for  placing  detainers  on  individuals  following  arrest,  rather  than 
conviction, in direct contradiction to the “Morton Memo” (discussed above), and fails to include 
instruction regarding exercising discretion consistent with enforcement priorities.     
 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│19 

 

The  American  Immigration  Council  and  other  advocates  were  hardly  alone  in  their  critique,  as 
ICE received over 20,000 comments. 44   Given that volume, it is somewhat understandable that 
the agency has yet to release finalized policy, but it is critical that ICE engage and respond to the 
very serious critique laid out by critics.  The detainer issuance process is a concrete way in which 
ICE can enforce its own enforcement priorities.  By limiting the universe of individuals to whom 
ICE  issues  detainers,  the  agency  could  take  a  serious  step  toward  its  stated  goal  of  targeting 
serious  criminals.    However,  if  ICE  fails  to  advance  its  own  enforcement  priorities  through  its 
detainer  policy,  it  will  signal  a  lack  of  conviction  on  the  issue  and  will  further  undermine  the 
agency’s credibility concerning enforcement priorities. 
 
For  these  reasons,  the  universe  of  individuals  identified  and  removed  through  287(g)  and  the 
Secure Communities program is much larger than those convicted of serious criminal offenses.  
As long as local police have the ability to arrest—on minor charges—large numbers of persons 
they  suspect  may  be  deportable  immigrants,  and  as  long  as  ICE  continues  to  respond  to  low‐
level  “hits,”  the  number  of  deportations  of  low‐level  and  non‐criminal  immigrants  will  greatly 
exceed the number of serious Level 1 criminals removed.   
 
Generally,  there  has  been  a  lack  of  demonstrated  will  on  the  part  of  ICE  to  enforce  its  own 
priorities.  In fact, priorities appear to come into play only when there is a lack of resources to 
detain  everyone  subject  to  removal,  tying  prioritization  to  funding,  rather  than  an  underlying 
belief  that  certain  types  of  enforcement  are  not  in  the  public  interest.    ICE’s  prioritization 
memos  include  disclaimers  stating  that  “nothing  in  this  memorandum  should  be  construed  to 
prohibit or discourage the apprehension, detention, or removal of other aliens unlawfully in the 
United States.”  In other words, while ICE’s priorities are clearly articulated in memos, the reality 
in practice is that ICE can and will continue to identify, detain, and remove as many persons as 
funding allows. 
 

B.  USCIS: Balancing Benefits and Enforcement 
 
From the inception of DHS, USCIS has occupied an uncomfortable position, adjudicating immigration 
benefits  within  a  DHS  culture  that  is  highly  slanted  towards  removal  and  national  security 
enforcement.    During  the  early  years  of  DHS,  backlogs  and  delays  caused  by  prolonged  FBI 
background  checks  created  significant  hardship  for  applicants,  many  of  whom  waited  for  years  to 
complete  naturalization  cases.    Although  streamlined  processing  and  better  risk  management 
reduced many of those backlogs in recent years, there is a continuing concern that USCIS may once 
again be facing a self‐made conflict between customer service achievements and fraud and national 
security enforcement. 
 
With respect to immigration priorities, USCIS has made some significant strides in its humanitarian 
mission.      In  several  ways,  2010  was  a  banner  year  for  the  agency.    For  example,  USCIS  granted 
refugee status to nearly 75,000 applicants admitted to the  U.S.  in FY 2010, the highest number in 
over  a  decade. 45     Likewise,  the  10,000  visa  cap  for  U  victims  of  crime  was  reached  for  the  first 
time. 46     And  the  agency  contributed  tremendous  support  toward  citizenship  education  and 
preparation  programs  by  offering  over  $8  million  to  56  organizations  nationwide  through  the 
Citizenship  and  Integration  Grant  Program. 47     The  program  aims  to  provide  services  to 
approximately  25,000  lawful  permanent  residents  from  over  70  countries  living  in  new  and 
traditional  immigrant  destinations.    The  Office  of  Citizenship  also  launched  the  first  phase  of  the 
Citizenship Resource Center, a free online resource for citizenship information, study materials, and 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│20 

 

lesson  plans  for  the  naturalization  test.    These  tools  are  being  made  available  in  advance  of  the 
planned Citizenship Public Education and Awareness Initiative, a media campaign due  to run from 
April to September 2011, that will target permanent residents eligible to naturalize and promote the 
importance  of  U.S.  citizenship.    Finally,  the  Office  of  Citizenship  is  playing  a  prominent  role  in  the 
White House Domestic Policy Council’s inter‐agency effort to support immigrant integration.  
 
1. Expanding Enforcement Priorities 
 
Despite  the  many  successes  that  USCIS  accomplished  in  terms  of  benefits  adjudication  and 
outreach,  one  of  the  chief  critiques  of  USCIS  in  2010  was  a  growing  sense  that  the  agency 
continued  to  be  caught  between  its  customer  service  goals  and  an  overemphasis  on  national 
security  interests.  For  instance,  USCIS  listed  strengthening  national  security  safeguards  within 
the immigration system and combating fraud as its top priority. 48  These objectives in themselves 
are not surprising, but rather than emphasize these factors as separate objectives, they should 
be part of the basic expectation for conducting a thorough adjudication.    The USCIS  Office of 
Fraud Detection and National Security (FDNS) plays an ever‐more prominent role in the agency, 
raising  questions  about  whether  fraud  and  national  security  detection  has  become  an  end  in 
itself.  Created in 2004 with 100 positions, it now has 627 positions across all USCIS offices in the 
U.S. and overseas. 49   In 2010, FDNS was promoted to the level of Directorate, which, in its own 
words, “elevated the profile of this work within USCIS.” 50   Advocates and insiders alike continue 
to report that this emphasis on fraud detection without clear guidance sends the message that a 
criminal  standard  of  “beyond  a  reasonable  doubt”  is  sometimes  the  norm  for  benefits 
adjudications, rather than taking all factors into account for deciding eligibility. 51   FDNS reported 
that 29,559 cases and leads were referred based on fraud concerns to its office in FY 2010, and 
while 56% were found to involve fraud (although fraud itself was not defined), fewer than 7% of 
the  total  referrals  were  sent  to  ICE  for  further  action. 52     The  number  of  national  security 
referrals has reportedly remained constant since 2008, when reliable data collection began, but 
FDNS declined to provide further data for this report. 53   
 
Advocates have questioned whether the disproportionate focus on fraud could be resolved with 
further training, despite the fact that FDNS Immigration Officers receive extensive and ongoing 
instruction  already. 54     The  new  Chief  of  the  USCIS  Training  and  Career  Development  Division, 
however,  will  reportedly  be  prioritizing  trainings  on  interpretation  and  application  of  the 
“preponderance of the evidence standard,” and defining “fraud.”  Although it remains unclear 
whether  the  overemphasis  on  enforcement  is  an  outgrowth  of  culture  or  training,  these 
additional  training  efforts  are  at  least  one  indicator  of  the  agency’s  interest  in  tackling  the 
problem.   
 
2. Requests for Evidence 
 
One  of  the  primary  criticisms  of  USCIS  in  2010  was  the  proliferation  of  Requests  for  Evidence 
(RFEs).    USCIS  is  authorized  under  8  CFR  §103.2(b)(8)  to  issue  an  RFE  to  an  applicant  or 
petitioner seeking immigration benefits when the agency needs initial or additional evidence to 
determine  an  individual’s  eligibility.    Advocates  and  immigration  attorneys  have  witnessed  an 
increasing number of RFEs being issued, many of which contain unclear or excessive demands 
for additional supporting documentation, resulting in less predictability and greater confusion in 
the application and petition process.  Complaints about RFEs also garnered the attention of the 
USCIS  Ombudsman,  who  reported  that  RFEs  had  problems  with  redundancy,  boilerplate 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│21 

 

language, burdensome and intrusive requests, incorrect references to regulations, inappropriate 
questions regarding the petitioner’s business determinations, mischaracterization of the nature 
of  a  business,  unfounded  assumptions,  lack  of  explanation  regarding  why  additional 
corroboration  was  sought,  and  unnecessary  requests  of  petitioners  to  prove  alternative  bases 
for eligibility. 55    
 
As  part  of  an  effort  to  improve  the  clarity  and  consistency  of  RFEs,  USCIS  announced  at  a 
stakeholder  meeting  on  April  4,  2010,  the  creation  of  the  “RFE  Project.” 56     This  task  force 
considered  RFE‐improvement  recommendations  made  by  the  Ombudsman  in  June,  including 
that  USCIS  should:  1)  implement  new  and  expanded  training  for  adjudicators  on  applying  the 
“preponderance  of  evidence”  standard  in  adjudications;  2)  require  adjudicators  to  specify  the 
facts,  circumstances,  and  derogatory  information  prompting  an  RFE;  3)  establish  clear 
adjudicatory  L‐1B  visa  (Intracompany  Transferees–specialized  knowledge)  guidelines  through 
the notice and comment process of the Administrative Procedures Act; and 4) implement a pilot 
program requiring 100% RFE review, as well as completion of an adjudicative checklist prior to 
issuance of an RFE on one or more product lines. 57 
 
In response to these recommendations, USCIS has reiterated that the purpose of the RFE Project 
is to ensure that RFEs are consistent across Service Centers, relevant to the adjudication, flexible 
to the needs of each case, and clear and concise. 58   The RFE Project plans to develop a library of 
RFE templates for adjudicators to use, accompanied by training on evidentiary standards. 59   The 
first  five  draft  templates,  pertaining  to  petitions  for  nonimmigrant  P  visa  classification,  were 
posted online for public comment in late February 2011. 60   In addition, the Task Force is working 
on  a  Standard  Operating  Procedure  to  direct  adjudicators  as  to  when  issuance  of  a  Notice  Of 
Intent to Deny (NOID) or an RFE is most appropriate. 61 
 
USCIS disagreed with some of the Ombudsman’s recommendations and articulated its reasons 
in  a  formal  response  in  November. 62     First,  it  argued  that  100%  supervisory  review  of  RFEs 
would be too time consuming and resource intensive.  The agency prefers to utilize supervisory 
review for a limited time during a training period. 63   Second, it finds a uniform checklist to be 
impracticable given the many classifications that can be sought on a single petition, but asserts 
that its planned trainings will provide the consistency sought through the checklist. 64   Finally, it 
elaborately discussed why its current L‐1B decision‐making is consistent with agency policy, and 
that  formal  notice  and  comment  to  change  its  guidance  is  unnecessary.    Instead,  USCIS 
anticipates that its plan to issue one or more L‐1B precedent decisions through the AAO, a new 
“specialized  knowledge”  memorandum,  and  changes  to  the  Adjudicator’s  Field  Manual  (AFM) 
should suffice. 65    
 
In the meantime, however, Service Centers continue to issue RFEs that probe ever deeper into 
one’s eligibility for an immigration benefit or classification.  For example, Service Centers have 
issued RFEs on I‐140 petitions in which they pick apart legitimate employer requirements on a 
labor certification that has already been vetted and approved by the Department of Labor. 66   It 
also  remains  unclear  which  long‐standing  policy  guidance  will  be  adhered  to  by  USCIS  officers 
when  considering  issuance  of  an  RFE.    For  instance,  immigration  attorneys  report  that  Service 
Centers are regularly issuing RFEs on extensions of stay despite agency guidance that explicitly 
advises  officers  not  to  readjudicate  cases  unless  there  is  a  material  change  that  would  impact 
the  application  or  petition. 67     USCIS  was  also  extremely  reluctant  to  release  adjudicator 
guidance  related  to  RFEs  issued  on  H‐1B  petitions  that  were  related  to  a  Benefits  Fraud 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│22 

 

Assessment  Report,  despite  concerns  that  the  guidance  contravened  established  law, 
regulations, and policies. 68 
 
In the end, advocates are cautiously optimistic that the work of the RFE Project will improve the 
adjudicative process, but it is too soon to assess any real change.  The proposed templates are 
promising, but public feedback on them must be taken into account, and—above all—training 
and a Standard Operating Procedure are essential to ensuring that the right RFE is issued to the 
right person at the right time. 
 
3. E‐Verify 
 
DHS  continues  to  promote  the  expansion  of  E‐Verify,  even  as  its  critics  argue  that  E‐Verify 
without  a  legalization  program  will  not  end  unauthorized  immigration  and  is  likely  to  cost  U.S 
citizens  their  jobs  and  drive  undocumented  workers  further  into  the  shadows.    While  many 
grudgingly  recognize  that  DHS  has  worked  diligently  to  improve  the  program  and  minimize 
errors,  advocates  are  concerned  that  DHS  has  prioritized  the  expansion  of  the  program  over 
ensuring that employers use it correctly.  
 
The  E‐Verify  system  allows  employers  to  electronically  verify  the  work  authorization  status  of 
their  employees.    The  program  has  grown  dramatically  in  recent  years,  and  is  now  utilized  by 
over  230,000  employers  at  more  than  800,000  worksites.    Between  October  2009  and  August 
2010,  E‐Verify  processed  roughly  14.9  million  queries  from  nearly  222,000  participating 
employers. 69     E‐Verify  is  a  largely  voluntary  program.    However,  as  of  September  2009,  all 
federal contractors are required to enroll in and use the E‐Verify system, and several states have 
also made the program mandatory for some state and private employers. 70    
 
In 2010, DHS unveiled a series of initiatives to “strengthen the efficiency and accuracy of the E‐
Verify  system.” 71     First,  DHS’s  Office  for  Civil  Rights  and  Civil  Liberties  produced  two 
informational  training  videos  in  Spanish  and  English.    Second,  DHS  expanded  E‐Verify’s  photo 
matching tool, which allows employers to check the documents employees present against the 
photos in government databases, to include U.S. passport and passport card photos.  The photo 
matching  tool  also  includes  employment  authorization  documents  and  permanent  resident 
cards.  In addition, the E‐Verify web interface was redesigned to provide employers with “more 
streamlined access” and to offer “an expanded customer service section.” 72 
 
DHS  created  an  informational  telephone  hotline  for  workers  with  questions  about  E‐Verify  or 
complaints  about  possible  discrimination  or  employer  misuse  of  the  system.    The  hotline  is 
available in English and Spanish and is expected to expand to additional languages, and operates 
from  8  a.m.  to  5  p.m.  weekdays.    DHS  signed  a  Memorandum  of  Agreement  with  the  DOJ’s 
Office  of  Special  Counsel  for  Unfair  Immigration‐Related  Employment  Practices  which 
establishes  a  streamlined  process  for  referring  potential  cases  of  discrimination  and  employer 
misuse. 73   Finally, DHS implemented a “self‐check” pilot program in 2011, which allows workers 
to  self‐verify  work  authorization  status  and  be  made  aware  of  any  errors  contained  in  their 
personal records. 74 
 
In  January  2011,  USCIS  reported  the  results  of  a  customer  satisfaction  survey  which  surveyed 
more than 4,500 employers, chosen at random, who use E‐Verify, and evaluated key aspects of 
the E‐Verify program including registration, tutorial, ease of use, and customer service. 75   USCIS 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│23 

 

found  that  “The  E‐Verify  Program  works  exceptionally  well,  according  to  employers,  and  is  a 
very promising tool for ensuring a legal workforce in the U.S.” 76   However, this is inconsistent 
with other reports that employers have found the system expensive and difficult. 77 
 
While  USCIS  has  taken  positive  steps  forward,  concerns  over  E‐Verify  remain.    The  GAO  also 
expressed  concerns  in  its  January  2011  report,  entitled,  “Employment  Verification:  Federal 
Agencies Have Taken Steps to Improve E‐Verify, but Significant Challenges Remain.” 78   The GAO 
study  highlighted  the  fact  that  E‐Verify  remains  unable  to  detect  identity  fraud.    A  December 
2009  study  found  that  approximately  54%  of  unauthorized  workers  screened  through  E‐Verify 
were erroneously confirmed as work authorized, usually because they used borrowed or stolen 
documents  that  were  undetected  by  the  system. 79     Workers  may  still  receive  erroneous 
nonconfirmations, 80  some of them due to inconsistencies in how personal information, such as 
surnames,  are  recorded.    Workers  who  naturalize,  marry,  or  divorce,  or  who  have  multiple  or 
hyphenated surnames, may receive erroneous results from E‐Verify.  Furthermore, GAO found 
that  workers  are  limited  in  their  ability  to  correct  errors  in  their  personal  information 
maintained by DHS.  In some cases, workers must file a Privacy Act or Freedom of Information 
Act request to gain access to their personal records—a daunting process that could take more 
than 104 days. 81   Due to a lack of coordination among the various components of DHS, it is even 
more difficult for employees to locate the error and resolve it with the proper agency.  The GAO 
has recommended that  the Secretary  direct the heads of DHS components  to coordinate with 
one  another  to  develop  procedures  to  correct  inaccurate  or  inconsistent  information  in  their 
records and systems that may lead to erroneous E‐Verify results. 
 
GAO also found that  USCIS remains unable to ensure employer  compliance with the program.  
Yet  employer  misuse  of  the  program  still  appears  to  be  a  problem.    The  Monitoring  and 
Compliance  Unit,  which  electronically  monitors  employer  behavior,  has  been  expanded,  and 
more  staff  will  be  hired  in  2011.    However,  there  is  some  behavior  that  cannot  be  detected 
electronically,  such  as  a  failure  to  inform  employees  of  a  tentative  nonconfirmation  (“TNC”) 
(which deprives the employee of the opportunity to resolve an error) or terminating employees 
who receive a tentative nonconfirmation.  According to a 2009 DHS‐commissioned study, 42% of 
workers  report  that  they  were  not  informed  by  their  employer  of  a  TNC,  and  over  66%  of 
employers  took  adverse  actions  against  workers  receiving  a  TNC. 82     While  DHS  is  conducting 
some on‐site audits of employers using E‐Verify, the resources devoted to this are not growing 
rapidly  enough  to  match  the  program’s  expansion.    Furthermore,  USCIS  does  not  have  any 
authority to penalize employers for intentional misuse of E‐Verify other than to terminate their 
participation  in  the  program.    Because  additional  penalties  can  only  be  created  through 
legislative action, DHS must do more to educate employers as they use the program and keep 
pace with employer enrollment. 
 
4. Administrative Reforms 
 
Despite  the  Department’s  emphasis  on  comprehensive  immigration  reform,  a  series  of  leaked 
memos  suggested  that  the  Department  had  been  considering  some  modest  changes  through 
revisiting policies and legal interpretations that many considered overly restrictive, inaccurate, 
or  impractical.    In  July,  an  11‐page  draft  memo  detailing  these  options  was  leaked  to  Senator 
Charles  Grassley,  who  released  it  publicly  in  an  effort  to  embarrass  and  chastise  the 
Administration for considering “backdoor amnesty.” 83   Prior to Senator Grassley’s release of the 
memo, he and six other senators had written to President Obama warning against the executive 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│24 

 

branch  using  its  authority,  such  as  deferred  action  and  parole,  to  benefit  large  numbers  of 
unlawful immigrants. 84    
 
The draft memo gave immigration reform advocates hope that USCIS was open to revisiting past 
interpretations of the law, applying it more generously, and expanding the use of discretionary 
authority to benefit people with substantial ties to and equities in the United States.  All of the 
recommendations  in  the  memo  had  been  made  previously,  either  within  the  agency  or  by 
advocates;  none  of  them  were  a  surprise  to  immigration  attorneys.    A  more  politically  savvy 
analysis  of  possible  administrative  reforms,  written  by  DHS  headquarters  and  also  leaked  to 
Senator  Grassley,  discussed  many  of  the  same  options,  but  with  a  greater  eye  to  the  impact 
administrative relief efforts could have on CIR.  Despite allegations to the contrary, the memos 
noted  that  deferred  action  for  the  full  undocumented  population  would  be  highly  impractical 
and  unfeasible.    The  vast  majority  of  the  ideas—changing  how  waivers  for  family  members 
eligible  to  apply  for  adjustment  of  status  are  handled  (allowing  the  waiver  to  be  processed 
before the family member leaves the U.S.), or creating more efficient  processes for adjudicating 
employment  visas—had  the  potential  to  help  numerous  people  and  were  well  within  existing 
law. 
 
In both instances, critics such as Senator Grassley and Congressman Lamar Smith, accused the 
Administration of hypocrisy, charging that that USCIS appeared to have a “backdoor runaround” 
“non‐legislative version of amnesty.” 85   Regrettably, USCIS retreated under pressure rather than 
defending  its  initiatives.  USCIS  Director  Alejandro  Mayorkas  deflected  questions  on  these 
initiatives,  stating  in  response  to  an  American  Immigration  Lawyers  Association  (AILA)  inquiry 
about the memo, “We continue to maintain that comprehensive bipartisan legislation, coupled 
with smart effective enforcement, is the only solution to our nation’s immigration challenges.” 86    
By the time news of these memos broke, DHS was well on its way to exceeding its deportation 
removal record of the prior year, and queries about the memo were often quickly rebuffed by 
Secretary Napolitano and others by invoking the number of removals DHS had achieved. 
 
Rather than shy away from these proposals, both USCIS and DHS should vigorously stand up for 
the authority of the executive branch to implement the law consistent with its own policies and 
priorities.  The example of the past Administration should not be lost here.  After the failure of 
the  Senate’s  comprehensive  immigration  reform  bill  in  2007,  DHS  Secretary  Chertoff  and 
Commerce  Secretary  Gutierrez  launched  a  26‐point  administrative  plan—utilizing  regulations 
and policies—to implement some of their key objectives, such as mandating E‐Verify for federal 
contractors.  Advocates and Congress balked, fought, and sometimes defeated those proposals, 
but Secretary Chertoff stood firm in his conviction that he was empowered to interpret the laws 
and execute them as the head of an executive branch agency.  The Obama Administration and 
DHS  leadership  should  take  a  page  from  their  predecessor’s  book  by  implementing  the  law 
consistent with their policy objectives.  As long as their interpretation of existing law is credible, 
the  tremendous  deference  given  to  agency  interpretation  by  the  courts  provides  ample  legal 
cover.  And as long as their interpretations of the law are made with the best interests of the 
country in mind, they should not be afraid to defend those actions in front of Congress.  
 

C.   CBP: A Quiet Expansion of Its Enforcement Mandate 
 
In contrast to ICE, which spent much of 2010 laying out its enforcement priorities publicly, CBP spent 
2010 quietly expanding its enforcement mandate at certain ports of entry.  Even more than USCIS, 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│25 

 

CBP faces a challenge of balancing its pro‐active mission, which CBP Commissioner Alan Bersin has 
characterized  as  facilitating  the  movement  of  people  and  commerce,  with  its  dual  immigration 
functions  of  granting  the  “benefit”  of  admission  while  enforcing  immigration  and  customs  laws  at 
and  near  the  border.    Advocates  report  that  CBP  has  been  going  beyond  its  traditional  role  of 
assessing  admissibility  and,  instead,  re‐evaluating  the  merits  of  an  underlying  visa  petition.  
Although  CBP  has  de  novo  review  authority,  regularly  revisiting  an  individual’s  visa  eligibility  at  a 
Port  of  Entry  (POE)  is  an  inefficient  use  of  CBP  resources,  generates  inconsistent  adjudications 
between government agencies, and makes it extremely difficult for employers and travelers to rely 
on  the  finality  of  agency  decision‐making.    For  example,  CBP  is  reassessing  foreign  business 
travelers’ visa eligibility, rather than reviewing admissibility alone, and turning people around at the 
airport. 87    
 
There  are  also  reported  instances  of  CBP  asking  a  business  traveler  questions  about  his/her 
employer—knowledge  that  he/she  does  not  likely  possess. 88     CBP  often  does  not  have  the 
knowledge  of  complex  visa  requirements  and/or  the  traveler  does  not  possess  that  knowledge, 
because they are not required to do so (i.e., corporate papers).  Neither CBP nor the traveler has the 
documents  in  their  possession  required  to  make  determinations  on  such  complex  applications. 
Although AILA raised this issue with CBP recently, it is unclear whether new guidance will be issued 
and, if so, by what means it will be disseminated and implemented in the field.  At least some CBP 
officers  have  shifted  to  a  more  enforcement‐focused  approach  in  light  of  the  poor  U.S.  economy; 
they  perceive  themselves  as  not  only  the  protectors  of  America’s  borders,  but  of  its  workforce  as 
well.    Many  business  travelers  facing  refusals—and,  worse,  expedited  removals—report  that  CBP 
told them that there are “enough workers in the U.S.”  
 
Further  questions are raised about whether  the increasing amount of money spent on the Border 
Patrol  is  a  wise  prioritization  of  resources.    Since  2005,  the  average  yearly  budget  for  the  Border 
Patrol has increased by $300 million, despite the fact that the number of apprehensions of people 
crossing the border illegally has dropped. 89   During that same time period, government expenses on 
apprehensions  at  the  border  have  risen  500%;  from  roughly  $1,400/migrant  in  2005  to  over 
$7,500/migrant  in  2011. 90     In  these  tough  economic  times,  when  illegal  border  crossings  are  in  a 
downward trend, CBP should re‐evaluate its need for and allocation of ever‐increasing expenditures.  
 

III. TRANSPARENCY 
 
As DHS priorities are being formulated, challenged, and reevaluated, the Department’s decision‐making 
processes  become  increasingly  critical.    Do  stakeholders  understand  how  policies  are  being  made?    Is 
there  ample  inter‐agency  coordination  to  ensure  implementation  of  a  cohesive  department‐wide 
agenda?  Are agencies arriving at consistent interpretations of the law, and are headquarters decisions 
uniformly  operationalized  in  the  field?    Does  the  Department  seek  and  incorporate  meaningful  input 
from field officers and immigrant advocates who engage with DHS policies on a day‐to‐day basis?  Do 
stakeholders  know  how  to  access  these  processes  for  voicing  their  concerns?    The  answers  to  these 
questions  guide  this  report’s  assessment  of  DHS’s  and  its  component  agencies’  policy‐making 
procedures.  Overall, DHS does an adequate job of engaging communities, but with varying outcomes.  
While  USCIS  and  ICE  have  made  some  strides  in  their  efforts  to  increase  transparency,  CBP  largely 
continues to keep itself inaccessible and its decision‐making behind closed doors.  
 

A.  USCIS  
 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│26 

 

1. Stakeholder Engagement 
 
As last year’s DHS Progress Report noted, of all the DHS immigration agencies, USCIS has taken 
the  lead  in  soliciting  meaningful  public  input  on  a  wide  range  of  issues.    The  USCIS  Office  of 
Public  Engagement  (OPE)  coordinates  numerous  public  stakeholder  meetings,  including 
quarterly  meetings  with  Director  Mayorkas,  plus  collaboration  sessions  to  gather  technical 
advice on more specific topics. 91   It also hosted listening sessions and webinars in English  and 
Spanish  throughout  the  year.    This  stakeholder  engagement  was  particularly  important  during 
the  aftermath  of  the  Haitian  earthquake.    USCIS  quickly  used  its  network  to  disseminate 
information  by  national  teleconference  about  Haiti,  including  the  registration  process  for  TPS, 
and  provided  much‐needed  clarity  about  how  deferred  action  and  prosecutorial  discretion 
would  be  employed  for  Haitians,  as  well  as  the  process  for  paroling  Haitian  orphans  into  the 
country.    The  utility  of  strong  public  engagement  was  also  evidenced  in  USCIS’s  outreach  to 
engaged  stakeholders  regarding  the  Office  of  Citizenship’s  plans  to  launch  a  public‐education 
campaign on the rights, responsibilities, and importance of U.S. citizenship. 92     
 
It can be easy to take for granted the significance of public outreach, as in many ways the public 
should expect the government to listen and respond to concerns, but the level of commitment 
to  gathering  stakeholder  input  at  USCIS  marks  a  new  stage  in  public  engagement.    Although 
Washington‐based  organizations  generally  have  some  access  to  the  agencies,  USCIS  has 
expanded  outreach  and  access  to  stakeholders  around  the  country,  bringing  Washington  and 
regional NGOs to the table at the same time.  Moreover, it has provided a broader platform for 
input from all stakeholders—including internal stakeholders—in two complementary ways.   
 
First,  in  April  2010,  USCIS  launched  a  Policy  Review  Survey  to  re‐examine  its  adjudication  and 
customer‐service  policies.    The  USCIS  workforce  and  external  stakeholders  were  invited  to 
participate  to  determine  priorities  for  this  review. 93     By  July,  nearly  5,600  stakeholders  had 
responded and helped dictate the first ten areas under review. 94  Internal working groups were 
formed to begin a comprehensive review of all related policy memoranda.  USCIS sees this Policy 
Review  as  part  of  its  obligation  to  effectively  administer  the  immigration  system  with  “fair, 
consistent, and prompt decisions for the public it serves.” 95 
 
Second,  USCIS  commenced  an  innovative  memo  review  process  that  invites  the  public  to 
comment on draft and interim memos before they go permanently into effect. 96   Both the draft 
memoranda  and  the  final  versions  are  catalogued  online;  a  total  of  15  final  memoranda  were 
issued in 2010. 97   The Office of Public Engagement, which manages the program for the agency, 
is  currently  evaluating  its  impact.      Informally,  however,  it  appears  that  the  process  has  the 
potential  to  not  only  provide  more  meaningful  contributions  from  the  public,  but  also  to  give 
rank‐and‐file agency employees a chance to comment on national policy decisions.  This process 
offers  an  opportunity  to  institutionalize  more  give  and  take  within  the  agency,  serving  as  a 
reminder  that  policymakers  must  be  mindful  of  a  wider  audience  than  the  Department  in 
making  decisions.    Putting  these  procedures  in  place  now  also  paves  the  way  for  meaningful 
engagement when comprehensive immigration reform finally passes, potentially avoiding some 
of  the  hasty  interpretations  and  bad  policy  that  arose  following  both  the  1986  legalization 
program and the 1996 immigration overhaul. 
 
These  initiatives  help  demonstrate  USCIS’s  commitment  to  reviewing  the  consistency  and 
fairness of current agency policies. Among USCIS Director Mayorkas’ top strategic goals for 2011 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│27 

 

is  to  “promote  quality  and  consistency  in  the  administration  of  our  immigration  laws.” 98     He 
acknowledged  that  “[USCIS  has]  a  considerable  amount  of  work  to  perform  to  achieve  the 
consistency the public deserves.  In fact, there are areas in which our policies are not necessarily 
consistent or consistently applied…. [C]onsistency is a critical attribute.” 99   Stakeholder input in 
this process is extremely valuable, but it is worth little if memoranda subsequently get mired in 
internal bureaucracy and therefore cannot be issued in a timely way.  Recognizing that memo 
drafting  and  issuance  is  a  deliberative  process,  USCIS  must  be  sure  to  strike  the  appropriate 
balance between proceeding with caution and not proceeding at all.   
 
An  additional  challenge  going  forward  is  finding  the  best  way  to  ensure  continued  public 
engagement.  As the initial review of the public comment process occurs, USCIS should continue 
to examine making comments public, weighing what issues are more appropriately matters for 
regulation rather than memorandum, and ensuring that USCIS staff are fully engaged in vetting 
and thinking through relevant comments. 
 
2. Administrative Appeals Office Precedent Decisions 
 
In  another  departure  from  the  status  quo,  the  AAO  conducted  its  first  listening  session  with 
stakeholders  in  October,  at  which  time  the  AAO  issued  its  first  two  precedent  decisions  in  12 
years 100  and expressed its intention to issue many more. 101   Precedent decisions are issued with 
the  concurrence  of  the  Attorney  General  and,  once  published  by  the  Department  of  Justice, 
establish a binding rule for DHS employees.  For the most part, the issuance of more precedent 
decisions  is  a  welcome  development  since  they  should  provide  clear  guidance  and  promote 
more  consistent  adjudications.    Director  Mayorkas  himself  said,  in  regard  to  the  issuance  of 
precedent decisions, that there is a “need for guideposts that not only achieve consistency but 
predictability when coming before the agency.” 102    
 
Additional  engagement  from  the  AAO  is  an  important  goal  and  bears  watching,  given  that  its 
precedent decisions can be another vehicle for policy‐making that is less regulated.  Critics have 
noted that the AAO engages in a de novo review of facts and law, but rarely provides parties an 
opportunity to brief the issues not considered below. 103   In addition, the AAO does not operate 
according  to  detailed  regulations,  as  does  the  Board  of  Immigration  Appeals. 104     It  does, 
however, offer a 16‐page document online that provides an overview of the precedent‐decision 
process. 105     The  AAO  also  consults  regularly  with  the  USCIS  Office  of  the  Chief  Counsel  on 
interpretations of law, thereby placing the agency and arbiter in inappropriate ex parte contact.  
Finally,  and  perhaps  most  importantly,  the  development  of  law  and  policy  via  AAO  precedent 
decision can be disproportionately determined by the skill of the attorney (or applicant pro se) 
filing the appeal. 106    
 
3. Freedom of Information Act (FOIA) Disclosure Concerns 
 
The  general  impetus  towards  revising  and  creating  policy  with  the  public  in  mind  is  worth 
applauding.    In  terms  of  numbers,  USCIS  should  be  commended  for  the  resources  it  has 
dedicated towards reducing the FOIA backlog, from over 88,000 cases in 2006 to approximately 
8,000  cases  by  the  end  of  FY  2010—despite  an  increase  in  the  number  of  FOIA  requests. 107   
While these figures demonstrate an improvement in the quantity of FOIA requests more timely 
processed,  advocates  have  been  disappointed  with  the  quality  of  the  resulting  disclosure.  
Despite  USCIS  assurances  that  it  has  adopted  a  presumption  in  favor  of  disclosure—“When  in 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│28 

 

doubt,  openness  prevails,” 108 —it  continues  to  be  difficult  to  obtain  substantive  information 
about  current  practices  or  policy,  leading  unnecessarily  to  litigation.    Advocates  charge  that 
there is a lack of consistency over whether and how information is disclosed and point out that 
costly and unnecessary litigation is sometimes required. 
 
For example, USCIS released incomplete and heavily redacted documents in response to an AILA 
FOIA  request  for  documents  concerning  the  adjudication  of  H‐1B  temporary‐worker  petitions, 
including  guidance  issued  to  field  adjudicators  about  processing  H‐1B  petitions,  issuance  of 
RFEs,  its  H‐1B  Fraud  Referral  Sheet,  and  its  Compliance  Review  Worksheet  for  on‐site 
inspections of businesses. 109   Because of USCIS’s inadequate response, the Legal Action Center 
(LAC) of the American Immigration Council filed a complaint on behalf of AILA in district court in 
July 2010 to seek to compel release of the requested information.  This case currently remains 
pending,  although  following  suit,  a  limited  number  of  additional  documents  were  released  by 
USCIS.  110   Meanwhile, H‐1B adjudications remain governed by  the undisclosed  guidance.  The 
FOIA problems presented in this case do not stand alone.  TechServe Alliance, a company that 
recruits  information  technology  (IT)  workers,  filed  suit  against  DHS  and  USCIS  to  compel 
disclosure  of  H‐1B‐related  policies,  after  they  refused  to  respond  to  a  FOIA  request. 111     More 
than three months later, USCIS released 286 documents in full, 71 in part, and 695 blank pages 
without adequate explanation of the limited disclosure. 112    
 
USCIS’s commitment to transparency must be a two‐way street.  Stakeholder engagement is a 
means for the public to share information with the agency and for the agency to illuminate its 
procedures and policies.  But this commitment must penetrate all offices, most especially FOIA.  
As  LAC  aptly  stated  in  its  court  complaint,  the  “reliability  and  fairness  of  an  adjudication 
process…can  only  be  evaluated  if  the  procedures  and  actions  of  the  government  agency  are 
transparent.” 113 
 
Overall,  USCIS’s  transparency  initiatives  are  to  be  commended.    The  ultimate  success  of  these 
initiatives will turn on how well the process is incorporated into actual decision‐making at the 
agency.    The  process  has  met  with  some  frustration  from  USCIS  employees  who  find  it 
unnecessarily  time  consuming  and  inefficient.    Balancing  the  demands  of  the  internal  and 
external  stakeholders  and  creating  a  system  that  gives  the  public  ample  room  to  comment, 
while  maintaining  the  government’s  deliberative  process  protections,  will  be  an  important 
challenge in the coming year, but one worth pursuing.   The value of the exercise has not been 
lost on other agencies; for instance, ICE recently posted its draft removal policy for Haitians for 
public  comment. 114     As  with  the  USCIS  critique,  the  sincerity  of  the  engagement  will  only  be 
evident as it becomes clear how much the comments are actually taken into account. 
 
4. Waivers, Fees, and Funding 
 
USCIS also advanced transparency through improvements to several key waiver procedures that 
were previously shrouded in mystery.  For instance, the USCIS Ombudsman found that Form I‐
601,  Waivers  of  Inadmissibility,  required  major  revisions,  because  the  waiver  process  was  so 
challenging  that  many  applicants  were  discouraged  from  applying  and  immigration  attorneys 
counseled  clients  against  filing  for  waivers. 115     Limited  information  was  available  about  one’s 
case status or where to file, and no standard process existed for expediting waiver processing. 116   
The  Ombudsman  also  observed  that  there  was  inconsistent  interpretation  of  the  “extreme 
hardship” standard when adjudicating the inadmissibility waivers. 117 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│29 

 

 
USCIS has taken many positive steps towards improving the I‐601 waiver process, in advance of 
and  in  response  to  the  Ombudsman’s  report.    USCIS  revised  Form  I‐601,  developed  a  quality‐
assurance pilot program and an adjudicative checklist to better standardize adjudications. 118   Its 
overseas case management system, “CAMINO,” became operable for International Operations 
staff as of August 2010, making case processing times more accessible abroad. 119   As of October, 
the  agency  was  evaluating  different  organizational  models  and  the  prospect  of  concurrently 
filing the I‐130 petition and I‐601 waiver to determine the most efficient way to process waivers 
submitted  around  the  world. 120     Interim  guidance  on  criteria  to  consider  for  requests  to 
expedite  was  issued  to  overseas  field  offices  and  that  guidance  was  made  available  for  public 
comment. 121   USCIS routed many Forms I‐601 filed overseas to domestic offices for adjudication, 
thereby reducing the total number of pending waivers by 42% in FY 2010. 122   In conjunction with 
the  issuance  of  more  specific  RFEs  and  caseload  management  improvements  at  the  Ciudad 
Juarez Field Office (where the majority of Forms I‐601 are filed), the Ombudsman expected that 
applicants would begin to see significant improvements. 123 
 
In  late  November  2010, USCIS  introduced  the  first‐ever  standardized  fee‐waiver  request  form, 
Form  I‐912. 124     The  proposed  form  was  vetted  in  the  Federal  Register  in  July  and  received 
significant  stakeholder  input. 125     It  was  issued  with  corresponding  guidance  on  how  to 
consistently  process  these  new  requests,  and  web‐based  training  sessions  followed. 126     As  of 
February 2011, the approval rate of fee‐waiver requests over the previous six months averaged 
84%. 127    
 
In  addition  to  the  fee‐waiver  request  form,  USCIS  made  other  efforts  to  institutionalize  its 
existing  processes,  including  formalizing  longstanding  policies  to  expedite  naturalization 
applications  for  members  of  the  military. 128     These  streamlined  procedures  facilitated  USCIS’s 
ability  to  naturalize  the  highest  number  of  service  members  since  1955—a  total  of  11,146 
members of the U.S. armed forces were naturalized in FY 2010. 129   The agency also conducted 
extensive  outreach  to  members  of  the  military  and  their  families  through  seminars  at  military 
installations. 130   USCIS should be commended for its commitment to those who serve in the U.S. 
armed forces and for clarifying the naturalization processes that apply to them.   
 
The  new  fee‐waiver  form  was  implemented  in  conjunction  with  a  new  fee  schedule  that  took 
effect  November  23,  2010. 131     Fees  increased  by  a  weighted  average  of  10%.    The  N‐400 
naturalization application fee did not change.  Immigration advocates were dismayed by the fee 
increase  on  several  counts. 132    First,  there  continues  to  be  debate  over  whether  some  of  the 
expenses included in the cost analysis, such as fraud and security costs, are fairly attributable to 
the  application  being  adjudicated  and  should  instead  be  funded  through  the  appropriations 
process. 133   Second, the 10% fee increase comes only three years after fees were increased by 
an average of 66%, putting many benefits increasingly out of the reach of indigent applicants. 134   
Third,  although  the  USCIS  Ombudsman  claims  that  the  reduction  in  new  receipts  has  enabled 
the  agency  to  cut  processing  times  on  certain  petitions  and  applications,  many  advocates 
maintain  that  since  fees  were  raised  in  2007,  the  corresponding  level  of  improvement  in  the 
quality or efficiency of adjudicative services has not kept pace. 135    
 
As  a  fee‐funded  agency,  the  struggle  to  ensure  that  USCIS  has  the  funds  it  needs  to  operate 
remains a point of controversy.  The Obama Administration has recognized the need for greater 
appropriations,  although  the  ongoing  budget  debate  has  seriously  threatened  existing 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│30 

 

appropriations  for  USCIS.    The  Administration’s  FY  2011  budget  included  requests  for  more 
appropriated funds for refugee and asylum processing, military naturalization, and E‐verify, and 
$18 million dollars for the Office of Citizenship, much of which was slated to fund the citizenship 
grants  program  discussed  above.    There  are  some  mixed  messages  about  the  importance  of 
these  funds,  however.    Director  Mayorkas  told  stakeholders  in  June  that  USCIS  had  requested 
greater  appropriations  for  FY  2011,  but  then  testified  before  the  House  of  Representatives 
Subcommittee  on  Immigration,  Citizenship,  Refugees,  Border  Security,  and  International  Law 
that  “the  agency  would  be  able  to  remain  true  to  its  self‐funding  mandate  by  reducing  costs 
through  improved  efficiency  and  modernization,  and  reap  advantages  through 
Transformation.” 136     In  its  Annual  Report  to  Congress,  however,  the  Ombudsman  called  into 
question whether the agency could indeed continue to rely largely on self‐funding, noting how 
difficult it is for the agency to accurately predict fee revenue several years in advance. 137   
 
5. Transformation Initiative 
 
USCIS continues to steadily move forward with “Transformation,” its effort to convert to online 
account‐based  systems  that  receive  and  track  benefit  applications  electronically. 138     The  first 
phase  is  expected  to  roll  out  in  Fall  2011  with  the  creation  of  initial  accounts  and  core  case‐
management capabilities on registrations for Temporary Protected Status (TPS), applications to 
extend or change status, employment authorization documentation requests, and applications 
for  travel  documents,  among  others.    Four  subsequent  phases  will  expand  implementation 
across all immigration benefits and services.  All in all, the digitization of files and applications, 
as  well  as  the  online  accessibility  of  a  customer’s  pending  matters,  will  eventually  improve 
individuals’ comprehension of how immigration processes proceed.  
 
To  its  credit,  USCIS  has  sought  meaningful  stakeholder  input  through  a  series  of  feedback 
sessions  across  the  country  in  2009  and  2010. 139   Additional  webinars  were  planned  for  early 
March 2011. 140   Immigration attorneys and advocates have expressed concerns about access to 
the requisite technology, and privacy concerns about data contained in individual accounts and 
at public kiosks.  Additionally, the private bar wants USCIS to ensure that customers using public 
kiosks  get  adequate  time,  space,  and  support  while  completing  applications  and  conducting 
business online.   
 
Some accusations have arisen that Transformation has been mismanaged, is over budget, and is 
behind schedule.  The program was originally due to be completed in 2013 and is now set for 
2022. 141   The original Transformation contract was awarded to IBM for $491.1 million and has 
been  re‐budgeted  several  times  to  an  estimated  $2.2  billion. 142     USCIS  also  reportedly  had 
Congressional  Appropriations  Subcommittee  reporting  requirements  that  went  unfulfilled. 143   
Moreover, according to the DHS Assistant Inspector General for Information Technology, USCIS 
was  not  doing  an  adequate  job  of  executing  or  capturing  useful  information  from 
Transformation‐related  pilot  programs  due  to  “ineffective  planning,  management  challenges, 
insufficient staffing, and limited post‐implementation performance reviews.” 144   USCIS disputes 
these claims, stating that Transformation is not currently over budget; the federal IT dashboard 
that tracks all major information technology projects includes figures for the underlying contract 
as  well  as  other  costs,  such  as  government  salaries,  general  expenses,  program  management 
support contracts, and infrastructure upgrades. 145   Director Mayorkas further explained that any 
increase  in  budget  figures  was  the  result  of  reporting  the  true  cost  of  the  initiative  (including 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│31 

 

personnel, overhead, and other expenses, rather than just contract costs), “resequencing” the 
project, costs shifting in time, and a contract protest beyond the agency’s control. 146 
 
Stakeholders are being repeatedly assured that their concerns are paramount as Transformation 
progresses and that the new systems will be deployed slowly, carefully, and thoughtfully.  The 
Office  of  Transformation  Coordination  has    explained  in  response  to  criticism  that 
Transformation  does  not  include  a  new  strategy  for  issuance  of  Notices  to  Appear  (NTAs)  and 
that  ICE  will  continue  to  have  the  same  access  to  information  as  it  currently  does—though, 
presumably,  the  information  will  be  more  precise  and  complete  than  it  is  at  present. 147   
Transformation does indeed look promising, but until the new system is rolled out, it is too early 
to tell whether stakeholder recommendations have been incorporated.  In the meantime, USCIS 
will  continue  to  be  challenged  by  its  outdated  information  and  case‐management 
technologies. 148 
 

B.  ICE  
 
1. Stakeholder Engagement 
 
Although ICE has not gone to the same lengths as USCIS to promote stakeholder engagement, it 
has markedly increased its willingness to meet with NGOs on enforcement‐related issues.  The 
Obama Administration has continued the work of the Enforcement Working Group, established 
during  the  previous  Administration,  to  maintain  communication  between  DHS  and  the  NGO 
community.    The  Working  Group  meets  quarterly  and  provides  a  forum  for  NGOs  to  direct 
questions to the appropriate people within the agencies.  The Enforcement Working Group has 
become one of the primary means for obtaining information from ICE on issues including state 
and  local  law  enforcement  of  federal  immigration  laws,  detainers,  worksite  enforcement, 
prosecutorial  discretion,  and  detention.    Small  subgroups  of  the  Enforcement  Working  Group 
have also met with appropriate ICE and DHS staff on an ad hoc basis on discrete issues, including 
immigration detainers, the asylum‐seeker parole memo, and the Secure Communities program. 
 
Advocates  generally  appreciate  these  working  group  meetings  as  opportunities  to  relay 
questions  and  concerns  to  the  agency  and  to  hear  from  agency  officials.    However,  advocates 
sometimes  question  the  sincerity  of  ICE’s  efforts  to  be  transparent,  and  the  impact  that 
advocates’  feedback  has  had  on  policymaking.    Of  course,  at  issue  is  the  fact  that  many 
advocates  question  DHS’s  overall  strategy  with  respect  to  immigration  enforcement,  and  it  is 
difficult to have meaningful dialogue about the specifics of how policies are implemented when 
there  is  little  buy‐in  from  the  advocacy  community  to  the  notion  that  enforcement  must  be 
prioritized and expanded.  
 
2. Transparency of the Detention Reform Process 
 
Since the Obama Administration’s October 2009 announcement of detention reforms, the large 
Working Group has created two subgroups, one on health issues in immigration detention, and 
a more general detention subgroup.  149   The detention subgroups meet on a monthly basis with 
ICE’s  Office  of  Detention  Policy  and  Planning  (ODPP)  and  discuss  issues  including  the  online 
detainee locator system, a Risk Assessment Tool, Alternatives  to Detention, the need for legal 
orientation programs, and general issues surrounding civil detention.  In particular, the working 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│32 

 

group  has  pressed  ICE  and  ODPP  to  make  immigration  detention  more  safe  and  humane,  and 
pushed the agency to reconsider the types of immigrants placed in detention.   
 
Positive accomplishments for ICE in 2010 include the hiring of 42 detention service managers, 150  
holding  a  roundtable  to  learn  about  mental  health  issues  within  immigration  detention,  and 
developing  a  medical  classification  tool  to  be  used  by  medical  staff  at  detention  centers. 151   
While some may question whether these accomplishments fit into the category of transparency, 
they represent concrete efforts to expand both the personnel who work with advocates and the 
tools they use to create a more transparent and accountable system. 
 
While these  results show a greater commitment to tackling structural issues  within  detention, 
results  are  more  mixed  with  specific  programs  announced  by  ICE  and  DHS.    For  instance, 
advocates have called for a tool which would fairly assess an individual’s potential flight risk or 
public  safety  risk,  and  would  release  individuals  who  do  not  represent  threats  of  that  nature.   
ICE  is  automating  a  Risk  Assessment  Tool  that  assesses  the  level  and  type  of  supervision  or 
custody best suited for the immigrant based on their risk of flight and potential danger to the 
community,  but  advocates  have  not  seen  the  tool  and  worry  that  it  will  continue  to  presume 
detention  and  require  an  immigrant  to  prove  eligibility  for  release  or  other  alternatives  to 
detention. 152    
 
Similar  issues  plague  ICE’s  Alternatives  to  Detention  (ATD)  Program,  a  reform  identified  in  the 
2008  Transition  Blueprint. 153     The  ATD  program,  according  to  ICE,  is  designed  to  provide  an 
alternative to detention for those immigrants who pose little flight or safety risk, as determined 
by  the  risk  assessment  tool. 154     While  DHS  completed  successful  pilots  of  the  ATD  program,  it 
has yet to be implemented nationwide.  Advocates have voiced a number of concerns about the 
piloted ATD programs: that ICE uses ATDs on people who pose no flight or public safety risk and 
who  could  be  released  on  recognizance  or  bond;  that  ATDs  do  not  accurately  gauge  an 
individual’s risk to the level of supervision; that the program may place individuals in ATDs after 
they  have  already  posted  bond;  and  that  instead  of  providing  a  true  alternative,  the  program 
“treats  people  like  detainees”  by  relying  heavily  on  electronic  monitoring  as  opposed  to  case 
management. 155   ICE estimated that to put an immigrant in the ATD programs costs at most $14 
per day and may cost as little as $8.88, 156  while placing them in detention costs about $122 per 
day, separates them from their family and caretakers, and imposes severe restrictions on access 
to lawyers. 157    
 
Yet  another  area  where  policy  and  implementation  are  at  odds  with  the  efforts  to  revise 
Performance  Based  National  Detention  Standards  (PBNDS),  which  govern  the  treatment  of 
detainees and involve issues such as searches, transportation, and access to appropriate food, 
medical care, and legal information. 158   Advocates continue to criticize the basic assumptions of 
the standards, which are based on a penal rather than a civil model of detention.  Moreover, the 
standards  are  not  judicially  enforceable  (making  it  difficult  for  detainees  and  advocates  to 
challenge  abuse)  and  don’t  even  apply  to  state  and  local  jails  holding  immigration  detainees 
unless doing  so is explicitly written into the Intergovernmental Service Agreement with ICE. 159   
Finally, the 2010 standards have not been implemented at any ICE detention centers, and even 
the  2008  standards  have  not  been  fully  implemented  nationwide.    The  2010  standards  were 
scheduled to be implemented at facilities holding 55% of the detained population by the end of 
2010, and for 85% of the detained population by the end of 2011, but this schedule has been 
delayed—ICE  claims  by  labor‐management  negotiations. 160     Whatever  the  reasons,  these 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│33 

 

failings and implementation setbacks  have led, according to the Detention  Watch Network, to 
“repeated,  consistent  and  widespread  complaints  of  human  rights  violations  in  detention 
facilities.” 161   
 
The problems with the current PBNDS framework came to a head in August 2010, when it was 
revealed that a male guard employed by the Corrections Corporation of America (CCA) groped a 
number of female detainees between  April 2009 and  May 2010 (he recently pleaded guilty to 
several  charges). 162     The  harassment  occurred  while  the  guard  transported  female  detainees 
from  the  detention  facility  to  an  airport  for  release—a  violation  of  CCA’s  contract  with  ICE, 
which  mandates  that  detainees  only  be  transported  by  members  of  the  same  sex. 163     The 
conduct  was  shocking  enough  in  this  lone  instance,  and  the  fact  that  similar  incidents  have 
happened before at the same facility makes it even more egregious that it occurred. 164    Clearly, 
ICE must prioritize bringing the PBNDS process to completion, as ensuring well‐being and safety 
of detainees is a critical responsibility of the agency. 165    
 
Generally  speaking,  the  detention  subgroup  meetings  with  ICE  have  increased  the  level  of 
transparency  and  communication  between  the  agency  and  advocates.    Information  has  been 
shared on a regular basis, ICE takes the time to listen to the advocates’ questions and concerns, 
and the agency has made adjustments to its plans based on NGO input.  However, by isolating 
ODPP issues, the detention subgroup is unable to influence broader enforcement issues that do 
not  fall  under  ODPP’s  purview,  such  as  a  reduction  in  overall  detention  numbers  and  the 
detention of immigrants who do not need to be detained.  Future progress relies on not only the 
continuation  of  current  dialogues,  but  openness  on  the  part  of  ICE  to  reconsider  positions 
currently set in stone.    
 
3. Transparency of the Secure Communities Program 
 
Since  its  inception,  there  has  been  a  marked  lack  of  transparency  surrounding  the  Secure 
Communities program.  Advocates and local communities have received little information about 
how  the  program  works,  how  prioritization  takes  place,  and  for  what  crimes  the  “criminal 
aliens” identified through the program have been charged or convicted.  The lack of information 
about the Secure Communities program has also resulted in serious questions about localities’ 
ability  to  decline  to  participate  in  the  program  and  DHS’s  willingness  to  be  truthful  and 
transparent about the program.  Given ICE’s stated intention to eventually install the system in 
all state and local detention facilities nationwide, it has been unclear whether the program will 
be  mandatory  or  optional  for  all  law‐enforcement  agencies,  or  if  there  are  penalties  for  law‐
enforcement agencies that opt not to participate. 
 
Although Secure Communities relies on the participation and cooperation of local jurisdictions, 
it  became  increasingly  clear  in  2010  that  local  authorities  have  little  control  over  how  the 
program functions.  For instance, the Secure Communities Memorandum of Agreement (MOA) 
that  implements  the  program  is  an  agreement  between  DHS  and  states,  not  the  local 
jurisdictions.  It increasingly appears that a state can force local jurisdictions to participate in the 
program without input.  
 
In  2010,  several  local  jurisdictions—including  the  Santa  Clara  (CA)  Board  of  Supervisors,  the 
Arlington  County  (VA)  Board,  and  the  Sheriff  of  San  Francisco—asked  to  opt‐out  of  Secure 
Communities, and were given different and conflicting responses from DHS.166   In August 2010, 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│34 

 

ICE released a memo (which has since been removed from the ICE website) setting forth an opt‐
out  policy,  and  DHS  Secretary  Napolitano  later  confirmed  that  process  to  be  accurate. 167   
However, in a September 30, 2010, Washington Post article, a senior ICE official stated that: 
 
Secure  Communities  is  not  based  on  state  or  local  cooperation  in  federal  law 
enforcement.    The  program’s  foundation  is  information  sharing  between  FBI  and 
ICE.  State and local law enforcement agencies are going to continue to fingerprint 
people and those fingerprints are forwarded to FBI for criminal checks.  ICE will take 
immigration action appropriately. 168 
 
When  asked  about  opting  out  of  Secure  Communities  during  an  October  6,  2010,  press 
conference,  Secretary  Napolitano  confirmed  that  ICE  could  work  with  jurisdictions  to  delay 
implementation, but she did not see Secure Communities as an “opt‐in/opt‐out” program.   
 
New documents released by DHS in response to a FOIA request from the National Day Laborer 
Organizing  Network  (NDLON),  the  Center  for  Constitutional  Rights,  and  Cardozo  Law  School 
Immigration Justice Clinic highlight internal shifts regarding the voluntary or mandatory nature 
of  the  Secure  Communities  program,  as  well  as  a  lack  of  transparency  about  the  program. 169   
These  internal  documents  indicate  that  ICE  was  purposefully  vague  and  misleading  about  its 
definition  of  “voluntary”  program  and  “opting  out”  so  that  they  could  deploy  Secure 
Communities as widely as possible before communities began to question it. 170   The documents 
also indicate that DHS continues to search for a clear legal basis for making Secure Communities 
mandatory. 171     To  date,  no  legal  analysis  supporting  ICE’s  ability  to  coerce  localities  into  the 
program has been made public.  At the same time, the newly released documents indicate that 
it is, in fact, technically possible to opt out of the program. 172   
 
These  internal  documents  are  troubling  in  terms  of  the  substance  of  the  Secure  Communities 
program and the lack of transparency they demonstrate.  If DHS is truly interested in creating a 
well‐functioning program and getting buy‐in from local communities, they must be much more 
open and truthful with the information they provide. 
 

C.   CBP 
 
Problems  with  transparency  continue  to  plague  CBP.    Few  outside  the  agency  understand  CBP’s 
priorities  or  processes.    Advocates  and  DHS  officials  alike  report  that  CBP  is  loathe  to  go  on  the 
record about its policies and procedures.  CBP has made some efforts to liaise with the private bar 
through twice yearly meetings with the AILA CBP Committee, and met with NGOs for the first time 
in two and a half years in March 2011.  CBP headquarters staff have also indicated that they hope to 
create  local  port  liaison  contacts  to  better  address  problems  that  arise  at  a  particular  POE. 173   
Moreover, there are reports that CBP will be putting port specialists in place who have specialized 
immigration knowledge to assist CBP officers whose foundational expertise is in customs law.  One 
such port specialist was placed temporarily in Seattle as of December 2010.  While that program has 
since been terminated, it is hoped that it will be reinstated at Seattle and other ports of entry. 
 
An additional, less formal conduit for information‐sharing related to CBP is the DHS‐managed social 
network  and  blog,  “Our  Border,”  launched  in  August  2009. 174     The  site  provides  a  forum  for 
stakeholder  engagement  with  DHS  employees,  border  residents,  and  others  with  an  interest  in 
border issues.  By the end of 2010, Our Border boasted more than 1,700 members.  

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│35 

 

 
These  initiatives  are  welcome  and  provide  an  avenue  for  advocates  to  report  problems  and 
concerns,  but  the  agency  generally  fails  to  elaborate  whether  and  how  specific  issues  will  be 
handled thereafter.  CBP does not share its “musters” (guidance to employees), leaving the public 
guessing as to whether an issue was resolved, what guidance was given to the field, and  whether 
the necessary training was given to ensure implementation. 175 
 
Although other agencies have published their operations manuals, such as the USCIS Adjudicator’s 
Field Manual 176  and ICE’s Detention and Removal Officer’s Field Manual, 177  CBP has failed to publish 
its Inspector’s Field Manual (IFM). 178   The public can only view those copies made available by third 
parties who have successfully received redacted portions of the IFM following requests and appeals 
under  FOIA. 179     As  a  result,  it  becomes  difficult  for  the  vast  number  of  immigrants  and 
nonimmigrants  affected  by  the  procedures  in  this  manual  to  educate  themselves  about  the 
applicable inspections and admissions practices.    Moreover, there is no way to know whether the 
information  found  online  on  third  party  sites  is  accurate  and  up  to  date.    Reportedly,  a  more 
complete version of the IFM is available for a fee, which may make it difficult for indigent individuals 
to access. 180    
 
This refusal to publish the IFM and other important policy documents online disregards instructions 
from President Obama, the Office of Management and Budget (OMB), and the Attorney General to 
make  efforts  to  improve  transparency.    Immediately  after  taking  office  in  January  2009,  President 
Obama  issued  a  memorandum  directing  the  heads  of  executive  departments  and  agencies  to 
disclose information to the public in order to enhance engagement and collaboration. 181   That same 
day, President Obama separately directed agencies to work proactively in the context of information 
disclosure  and  “use  modern  technology  to  inform  citizens  what  is  known  and  done  by  their 
Government.” 182     OMB  elaborated  more  specific  actions  that  should  be  taken  pursuant  to  the 
President’s  orders  in  December  2009. 183     Finally,  Attorney  General  Eric  Holder  had  issued  revised 
FOIA guidelines to establish a presumption of openness by the U.S. Government in consideration of 
FOIA requests. 184   Although  CBP has in fact released a substantial  portion of the IFM  to individual 
requesters through a prolonged FOIA process, it seems illogical that CBP has not made the manual 
public, following the practice of its sister agencies which have already done so. 
 
CBP problems with FOIA are not limited to the IFM.  Often times, applicants for admission are not 
provided a copy of the Record of Intercept or other sworn statements the applicant signed during 
the admission process. 185   When FOIA requests are made, the responses are so heavily redacted for 
law  enforcement  or  security  reasons  that  an  individual  cannot  meaningfully  address  problems  or 
understand  the  allegations  for  the  applicant’s  inadmissibility. 186     In  light  of  these  challenges,  CBP 
should  revisit  its  disclosure  and  record‐sharing  policies  to  foster  a  more  just  and  transparent 
process. 
 
Similarly,  although  administered  by  the  Transportation  Security  Administration  (TSA)  and  not  CBP, 
travelers  encounter  other  opaque  processes  through  the  DHS  Traveler  Redress  Inquiry  Program 
(DHS TRIP), to which travelers are directed when they seek resolution of concerns such as watch‐list 
issues,  airport‐screening  problems,  and  unfair  boarding  delays. 187     Rather  than  issuing  a  letter 
confirming, denying, or explaining adverse information against a complainant, standardized letters 
often are issued which do none of the above. 188   In an effort to increase transparency, CBP reported 
that  additional  letters  with  improved  language  regarding  how  to  handle  non‐watch‐list‐related 
problems  had  been  authorized  for  use  in  April  2010. 189     Despite  these  new  templates,  advocates 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│36 

 

continue to observe redress problems due to a lack of transparency in the complaint process.  The 
better  that  travelers  understand  the  problem  they  face,  the  better  able  they  are  to  produce 
documents to overcome it. 
 

IV. INTER‐AGENCY COORDINATION 
 
With  more  than  200,000  employees  and  21  separate  agencies, 190   coordination  at  DHS  is  a 
monumental—and  especially  critical—task.    This  challenge  is  most  acutely  felt  among  DHS’s  three 
immigration agencies, all formerly a part of the INS.  When disputes arise, or more commonly, diverging 
interpretations  and  applications  of  the  law  occur,  DHS  is  tasked  with  taking  the  reins  and  facilitating 
resolution  of  discrepancies.    Proactive  and  effective  leadership  by  DHS  would  be  instrumental  in 
avoiding inconsistencies and resolving inter‐agency disagreements that are otherwise at an impasse. 
 
CBP presents one of the many examples of inconsistent action that disregards competing interpretations 
of  law  within  DHS.    For  instance,  in  the  case  of  a  Canadian  visitor  without  an  I‐94  card,  the  USCIS 
Adjudicators  Field  Manual  and  the  Department  of  State’s  Foreign  Affairs  Manual  indicate  that  the 
individual  will  not  accrue  unlawful  presence  so  long  as  the  person  remains  in  valid  status,  even  if  the 
stay  in  the  U.S.  exceeds  six  months. 191     CBP  disagrees  with  this  interpretation  and  begins  to  attribute 
unlawful  presence  to  such  an  individual  if  s/he  stays  in  the  U.S.  over  six  months. 192     Attorneys  have 
reported  internal inconsistencies at CBP as well, such as  different  ports of entry near the U.S.‐Canada 
border  making  contradictory  determinations  about  whether  proposed  activities  in  the  U.S.  can  be 
performed  by  a  B‐1  business  visitor  or  require  employment  authorization  through  a  TN  visa. 193     CBP 
should issue guidance to the field requiring ports to defer to earlier ports’ determinations except in the 
case of fraud. 194 
 

A.  A Call for Leadership 
 
By most accounts there has been a leadership void at DHS in terms of coordinating the policies and 
operations of its immigration agencies.  While DHS has strong and knowledgeable leaders in place, 
in many cases they lack the authority to actually require the agencies to comply with broader DHS 
policy goals and objectives. Specific examples of this are provided in the case studies relating to Haiti 
and  Refugee/Asylum  issues,  but  one  example  demonstrates  how  even  the  smallest  and  most 
innocuous of actions can create a major crisis in the Department. 
 
In  August  of  2010,  reports  surfaced  that  ICE  had  begun  closing  certain  immigration  court  cases 
where  the  individual  in  proceedings  also  had  an  application  pending  with  USCIS.    To  head  off 
criticism,  ICE  released  its  memo  on  the  issue,  characterizing  it  as  an  effort  to  address  major 
immigration  court  backlogs.    The  August  20th  memorandum,  “Guidance  Regarding  the  Handling  of 
Removal Proceedings of Aliens with Pending or Approved Applications or Petitions,” 195  reflected a 
cooperative arrangement between ICE and USCIS that requires the agencies to coordinate actions in 
cases  where  both  agencies  have  an  interest.    Under  the  terms  of  the  memo,  ICE  officers  were 
directed to notify USCIS when a non‐citizen is in removal proceedings who also has an application 
for relief before USCIS.   USCIS, for its part, agreed to resolve the pending application within 30 days 
for non‐citizens in detention and 45 days for non‐citizens who are not detained.  ICE would move to 
dismiss  cases  where  a  non‐citizen  appears  eligible  for  immediate  relief  from  USCIS  and  the  non‐
citizen  is  not  a  national  security  or  public‐safety  risk,  has  no  criminal  convictions,  and  is  not 
suspected of fraud.   
 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│37 

 

Only about 17,000 people were expected to benefit from the new policy, but Administration critics 
such as Senator Charles Grassley quickly labeled it as an attempt to circumvent Congress and give a 
“free  pass”  to  illegal  immigrants.    In  fact,  the  memo  represented  a  common‐sense  solution  to 
overcrowded dockets and a rare example of  coordination between ICE and USCIS.   Unfortunately, 
while  this  should  have  been  an  action  supported  by  the  Department  and  reinforced  by  USCIS,  ICE 
officials received little back up publicly—and, in fact, reverted to the standard explanation that this 
small  effort  at  streamlining  shouldn’t  be  confused  with  the  overall  level  of  record  deportations  to 
date. 196  It took USCIS an additional six months to release the companion memo providing guidance 
on how applications or petitions for individuals in proceedings should be handled. 197   While it might 
be  argued  that  the  controversy  had  died  down  by  the  time  that  USCIS  released  its  memo,  the 
broader  concern  is  that  the  lack  of  a  publicly  coordinated  plan  for  rolling  out  the  memo  gave 
immigration critics an easy opportunity to mischaracterize the Administration’s efforts. 
 
While it may oversimplify the issue to call this a case of bad messaging, it reflects the long‐running 
criticism which predates the Obama Administration that DHS lacks clear lines of communication and 
authority  for  resolving  immigration  issues. 198     Many  say  that  coordination  was  easier  and  more 
consistent  in  the  days  of  the  INS,  when  immigration  functions  were  at  least  housed  together  and 
decision‐making had an integrated chain of command.  At present‐day DHS, immigration benefit and 
enforcement  functions  are  siloed,  with  separate  entities  in  separate  buildings,  all  of  whose 
leadership  have  a  direct  line  to  the  Secretary.    Structurally,  DHS’s  reporting  chain  is  flawed  and 
exacerbates many of the INS‐era problems with coordination.  While the DHS Office of Policy claims 
to be tasked with leading the coordination of department‐wide policies, the organizational reality is 
that  none  of  the  immigration  components  are  required  to  report  to  the  Assistant  Secretary  for 
Policy. 199     The  Secretary’s  plate  is  too  full  tending  to  the  range  of  Homeland  Security  duties  to 
meaningfully  engage  with  or  resolve  every  operational,  policy,  or  legal  dispute  related  to 
immigration.  The creation of an Under‐Secretary for Immigration would be a strong start towards 
better coordination and mediation of inter‐agency disagreements. 
 

B.  Regulations and Information Sharing 
 
Additional  institutional  flaws  exist  within  the  DHS  structure  that  have  significantly  affected 
immigration  enforcement  and  benefits  adjudication.    Most  notably,  the  DHS  process  for  handling 
immigration‐related  regulations  has  essentially  ground  to  a  halt.  During  calendar  year  2010,  DHS 
published  nine  technical  or  administrative  regulations,  none  of  which  were  on  a  matter  of 
substantive immigration law: seven pertained to Privacy Act exemptions, one related to electronic 
signatures  on  Form  I‐9,  Employment  Eligibility  Verification,  and  one  amended  the  rules  governing 
professional  conduct  of  immigration  practitioners. 200     The  immigration  agencies  faired  no  better: 
USCIS  promulgated  only  three  regulations  in  2010,  including  a  new  fee  schedule 201   and  more 
obscure  changes  affecting  employment  authorization  for  dependents  of  certain  employees  of 
foreign governments and international organizations 202  and treaty investors in the Commonwealth 
of  Northern  Mariana  Islands  (CNMI). 203     CBP  issued  four  regulations,  pertaining  to  Visa  Waiver 
traveler  fees,  administrative  procedures  related  to  seizures  and  forfeitures,  and  eligibility 
requirements for customs broker license exams. 204   The only rule that pertained to ICE was one that 
changed its and CBP’s official names to drop “Bureau” from their original titles. 205   All other changes 
to policy and practice were done by memorandum, whether externally vetted or not.  For instance, 
in lieu of a regulation implementing the American Competitiveness in the 21st Century Act (AC21), all 
interpretations and guidance since 2005 have been offered by policy memo. 
 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│38 

 

This trickle of regulations is particularly disappointing considering that so many critical regulations 
have  been  needed,  anticipated,  drafted,  and  stalled.    Regulations  on  ineffective  assistance  of 
counsel following the Attorney General’s 2009 decision in Matter of Compean 206  have been in the 
works  for  over  two  years  and  remain  unissued.    A  regulation  pertaining  to  application  of  the 
persecutor  bar  following  the  Supreme  Court’s  decision  in  Negusie  v.  Holder 207   has  also  failed  to 
move  through  DHS  after  two  years  of  drafting.    Even  further  overdue  are  the  EB‐5  (employment‐
based  preference  category  for  foreign  investors)  regulations  to  implement  legislation  from  2002.  
Despite a mandate from Congress to promulgate regulations by 2003, these regulations have been 
sitting for years. 208   And, of course, regulations on gender‐based asylum claims and particular social 
group have been stuck for over 10 years. 
 
It may be encouraging that DHS announced plans, just prior to publication of this report, to conduct 
a  retrospective  review  of  all  DHS  rules  “to  make  DHS’s  regulatory  program  more  effective  or  less 
burdensome  in  achieving  its  regulatory  objectives.” 209     The  Department  published  a  Notice  and 
Request for Comments in the Federal Register on March 14, 2011, to comply with Executive Order 
13563,  “Improving  Regulation  and  Regulatory  Review,”  which  aims  to  make  Federal  regulations 
more affordable and less intrusive.  One of the mandates of Executive Order 13563 is to encourage 
public participation in this review.  It remains to be seen whether DHS will use this exchange with 
the  public  to  exclusively  focus  on  budgetary  concerns  and  ways  to  improve  the  Department’s 
bottom line, or whether it will take this opportunity to meaningfully jump‐start the DHS regulatory 
process.    Hopefully,  the  Department  will  recognize  that  the  absence  of  long‐overdue  and  much‐
needed regulations most certainly does not improve agency effectiveness. 
 
As the prior discussion on transparency makes clear, there is also an extremely uneven application 
of  basic  information‐sharing  within  DHS.      While  there  is  greater  openness  prospectively,  much  of 
the basic information attorneys need to serve their clients, or which policy analysts need to evaluate 
DHS  programs  objectively,  are  difficult  to  obtain  without  going  through  the  FOIA  process  or 
resorting to litigation.   
 

V.  RECOMMENDATIONS 
 
Reform never occurs in a vacuum.  The continuing fiscal pressures of a struggling economy, the demands 
of midterm election politics, and the changing fortunes of many key players in the efforts to reform our 
immigration system all contributed to a year that began with promise, but ended in defeat.   Neither the 
President nor Congress could muster the votes necessary to pass even modest immigration reform, such 
as  the  DREAM  Act.    Instead,  more  funds  were  appropriated  for  border  enforcement,  more  resources 
were  put  into  interior‐enforcement  programs  like  Secure  Communities,  and  very  little  was  done  to 
create  a  better  system  from  the  laws  currently  in  place.      As  this  survey  of  the  DHS’s  efforts  in  2010 
demonstrates,  there  are  good  ideas  and  initiatives  aplenty,  but  they  tend  to  get  short  shrift.    The 
Administration  is  caught  in  a  mixed  message—elegant  and  sincere  speeches  that  emphasize  the 
importance  of  immigration  as  a  tool  for  advancing  our  economic  and  cultural  future,  but  tremendous 
pride in deporting more people than ever before.    
 
Breaking this pattern has proven more difficult than many believed, not only because of the politics of 
immigration,  but  because  of  the  rigidity  of  DHS  as  an  institution  after  only  eight  years  in  existence.  
Efforts focused on reform, such as those within the detention arena, have been frustrated by internal 
pushback  from  employees.      Other  efforts  that  started  off  well,  such  as  policy  reviews,  seem  to  have 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│39 

 

been  overcome  by  inertia.    And,  more  often  than  not,  good  ideas  are  pushed  aside  for  fear  that 
Congress will give the Department or its agencies a hard time. 
 
If immigration reform is to take place under the Obama Administration, the executive branch must put 
much more energy into reforming the institutions and practices currently in place, as well as pushing for 
reform of the law.  While this is a tall order, it is the duty of the executive branch to press for reforms 
that  make  the  most  of  the  law  that  it  has  to  work  with,  even  when  that  law  is  less  than  ideal.    It  is 
insufficient  to  argue  that  DHS  is  all  about  enforcing  the  law  when  enforcement  is  only  directed  at 
deportation.  Enforcing the law is also about ensuring that everyone is given the best possible chance to 
qualify for benefits, that our immigration system is infused with integrity and respect for the individual, 
and that all applicants or petitioners be given the full opportunity to share in the American dream.  In 
that respect, 2010 has been a disappointing year. 
 
Marked improvement in 2011 could be accomplished by meeting the following recommendations: 
 
¾ Bring  practice  in  line  with  priorities:    Particularly  in  enforcement  programs  such  as  Secure 
Communities and I‐9 audits, DHS has repeatedly emphasized that it has put in place priorities that 
instruct officers to focus on the most egregious offenders and most dangerous criminals.  In reality, 
however, current practices generally fail to distinguish between those who pose a genuine threat to 
society and those who are non‐criminal immigrants, between employers with paperwork violations 
and employers with criminal violations of labor and employment laws.  There is little evidence that 
equities such as length of residence in the United States, community ties, or membership in a mixed‐
status family have any bearing on charging decisions.  Once an immigrant in the country illegally is 
placed  into  immigration‐court  proceedings,  the  likelihood  of  deportation  is  almost  certain, 
regardless of priority status.  Consequently, DHS should take steps that limit the chances that non‐
priority individuals are caught in enforcement actions: 
 
• DHS should ensure that priorities for immigration enforcement established in 2009 and 2010 
are followed by ICE officials and by state and local partners where applicable.  At the federal 
level,  this  requires  more  rigorous  application  of  the  priorities,  ensuring  that  those  who  truly 
seek to do our country harm are the target of enforcement actions.  The number of removals 
must become less important than the threat level associated with the persons removed. 
 
• State and local law‐enforcement partnerships must be carefully monitored and supervised to 
ensure  that  individuals  who  are  not  ICE  priorities  are  not  caught  up  in  the  net  of  Secure 
Communities  or  287(g)  programs.    Implementing  clear  detainer  standards,  including  advice 
regarding local jurisdiction’s discretion to release individuals, is essential. 
 
¾ Detention  reform  cannot  be  allowed  to  stall.    Continuing  to  engage  with  non‐governmental 
organizations to improve the process is critical, as is working through internal conflicts.  The public 
critique  of  ICE  tools  such  as  the  national  detention  standards,  the  risk  assessment  tool,  and 
alternatives  to  detention  should  be  taken  seriously  and  incorporated  into  the  final  programs.  
Ensuring the health and safety of detainees must remain an ICE priority and is most likely to occur 
with  consistent  and  meaningful  dialogue  between  all  stakeholders,  including  government  officials, 
ICE rank and file, and NGOs . 
 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│40 

 

¾ Extensive public engagement and public comment on policies was an important development in 
2010  and  should  continue.      CBP,  in  particular,  must  engage  in  greater  and  more  meaningful 
dialogue with stakeholders. 
 
¾ Promoting  better  funding  for  immigration  services,  particularly  immigrant  integration,  must  be 
treated  as  an  investment  in  the  future.    The  Obama  Administration  has  demonstrated  a  genuine 
commitment  to  reforming  the  USCIS  fee  structure,  shifting  a  higher  percentage  of  services  to 
appropriated funds in each subsequent budget request.  While the House has stripped funding for 
the  Office  of  Citizenship  from  the  most  recent  Continuing  Resolution,  DHS  should  push  for  the 
restoration of funds and should push even harder for the support provided in the FY 2012 budget. 
 
¾ DHS  must  assert  its  executive  branch  authority,  even  in  the  face  of  Congressional  challenges.  
There is much evidence that DHS has been reluctant to move forward on administrative measures 
that could reform the system because it feared that such actions could lead to backlash in Congress 
or jeopardize comprehensive immigration reform efforts.  Even if that strategy had merit in the early 
years  of  the  Obama  Administration,  the  likely  deadlock  over  immigration  matters  in  Congress 
demands a new direction for reforms that can be accomplished administratively.  Such reforms are 
not end runs around Congress, but are instead critical exercises in interpreting, implementing, and 
enforcing  existing  law  within  the  context  of  changed  circumstances.    Numerous  groups,  including 
Members of Congress, have asked for administrative action.  These requests range from formalizing 
a process for deferring removal of students who would qualify for lawful permanent resident status 
under the DREAM Act, redesignation of TPS for Haitians to cover a broader period of first entry into 
the  country,  and  revisiting  current  policies  affecting  waivers  for  the  spouses  of  U.S.  citizens  who 
entered  the  country  unlawfully  long  ago. 210     DHS  should  also  continue  to  push  forward  on 
broadening its exercise of exemption authority to ensure that protection for legitimate refugees and 
asylum  seekers  is  neither  delayed  nor  denied  based  on  the  application  of  overly  broad  terrorism‐
related inadmissibility grounds. 
 
¾ DHS must expand its coordination functions to prevent conflicts in the interpretation of law and 
policy.  Despite efforts to coordinate through DHS Policy, there remains a lack of mutual agreement 
and coordination among the three immigration agencies.  This criticism has been levied against DHS 
since its inception, but as the cultures of ICE, USCIS, and CBP become ever more distinct, the lack of 
a final arbiter to ensure that immigration laws are enforced and implemented with consistency and 
fairness  is  detrimental  to  DHS  and  to  the  citizens  and  immigrants  it  serves.    The  Secretary  of  DHS 
must empower political appointees at the headquarters level with the necessary operational control 
over the agencies.  There must be DHS officials who can ensure that the immigration agencies are 
both  coordinating  and  in  compliance  with  the  policies  and  expectations  of  the  Department.  
Immigration  reporting  and  command  functions  within  the  Department  should  be  reorganized  to 
ensure that the key point person on immigration is empowered to block operational decisions that 
are inconsistent with Department policy.   
 
¾ DHS must also improve and streamline its regulatory process, which is widely acknowledged to be 
virtually impossible to navigate.  Without a working regulatory review process, implementing laws 
and holding the agencies accountable for their actions becomes ever more difficult  
 

VI. CONCLUSION 
 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│41 

 

Twice  within  the  last  year,  President  Obama  has  spoken  of  a  new  vision  for  immigration  policy  that 
acknowledges the hard work of immigrants who built this country and the hard work of immigrants who 
are helping fuel the economic recovery.  The need to change the immigration mindset—from one that 
focuses on punitive enforcement measures to one that looks at immigration as a boon to our economy 
and  our  future—is  a  difficult  transition.    The  President’s  attempts  to  reshape  that  dialogue  are 
admirable, but in many ways the continued actions of DHS undermine that grander vision.  DHS cannot 
fulfill that function as long as it brags about record removals and issues fewer deferrals of removal than 
during the Bush era.   Change starts from within, and DHS will need to change significantly in the coming 
year or risk sliding further down the deportation‐only rabbit hole. 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│42 

 

CASE STUDY ONE: REFUGEES AND ASYLUM 
 
The first half of 2010 saw two distinct efforts to tackle the challenges of prioritization and transparency 
encountered  in  the  Asylum  and  Refugee  Programs.    On  the  legislative  front,  in  March  2010  Senators 
Patrick Leahy (D‐VT) and Carl Levin (D‐MI) introduced the Refugee Protection Act of 2010 (S. 3113). 211   
The  bill  focused  on  filling  gaps  in  several  areas  of  U.S.  asylum  and  refugee‐resettlement  laws  and 
policies, including eliminating the asylum filing deadline, revising statutory definitions in the “terrorism” 
bars  to  be  more  targeted,  improving  decision‐making  procedures  and  conditions  of  immigration 
detention, and correcting some of the procedural and evidentiary challenges that have emerged in the 
past decade through case law and legislation.  Although hearings were held in May, the bill failed to get 
out of committee and died with the end of the 111th Congress. 212   On the administrative side, the USCIS 
Office  of  the  Ombudsman  issued  a  number  of  recommendations  for  improving  the  U.S.  Refugee 
Admissions  Program  (USRAP),  focused  largely  on  making  the  adjudicative  and  appeals  process  more 
transparent and accessible.  While USCIS has been responsive to the Ombudsman, the agency has failed 
to seize opportunities to be an advocate for itself and the immigrants it serves in the midst of legislative 
debates that could have affected its programs profoundly.  In lieu of successful legislative reform, DHS’s 
immigration  agencies  should  actively  consider  ways  in  which  they  can  use  their  discretion  and  the 
regulatory process to improve their programs. 
 

A.  PRIORITIZATION  
 
1. Applicability of Terrorism‐Related Inadmissibility Grounds (TRIG)  
 
The Refugee Protection Act tried to tackle one of the foremost challenges facing the refugee and 
asylum  programs:  the  mislabeling  of  bona  fide  refugees  and  asylees  as  terrorists  under  the 
overly  broad  definitions  in  the  terrorism‐related  inadmissibility  grounds.    Under  section 
212(a)(3) of the Immigration and Nationality Act (INA), “terrorist activity” includes virtually any 
unlawful use of a weapon against persons or property, even if the actions were taken against a 
dictator or the United States supported such efforts.  Although this legal provision has existed 
since 1990, it has taken on new meaning since the terrorist attacks of September 11, 2001.  The 
USA  PATRIOT  Act  of  2001  and  REAL  ID  Act  of  2005  created  expanded  definitions  of  “terrorist 
organizations”  and  “material  support”  of  these  organizations.    Specifically,  the  new,  sweeping 
category  of  “undesignated  terrorist  organizations”  (or  “Tier  III  organizations”)  includes  almost 
any group of two or more individuals who engage in terrorist activity.  While national‐security 
provisions in the INA do serve a legitimate purpose, the excessive statutory language casts too 
wide  a  net,  often  ensnaring  refugees  whose  involvement  was  tangential,  immaterial, 
involuntary, or occurred in the course of routine commercial or medical services.  
 
After  legislating  such  sweeping  provisions,  Congress  gave  the  executive  branch  authority  to 
make the tough calls as to who gets pulled out of that net, but authorized the exercise of that 
authority  in  a  way  that  is  extremely  cumbersome,  slow,  and  deliberative.    In  2007,  Congress 
expanded  the  executive  branch’s  authority  to  issue  “exemptions”  from  most  of  the  terrorism‐
related grounds, but thus far that expanded authority has been exercised on only a handful of 
occasions, in part due to bureaucratic delays.  In order to exercise its waiver authority under INA 
212(d)(3)(B)(i),  DHS  and  the  Department  of  State  (in  consultation  with  the  Department  of 
Justice) have to confer and agree—at the Secretary level—on who may benefit.  As a result, in 
2010  several  thousand  cases  remained  on  hold,  most  often  involving  already‐granted  asylees 
and  refugees  who  have  resided  in  the  U.S.  for  years,  present  no  threat  to  the  security  of  the 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│43 

 

United  States,  and  now  seek  to  become  lawful  permanent  residents.    These  delays  have  left 
refugees, asylees, and asylum seekers in legal limbo, keeping them separated from their families 
or prevented from becoming lawful permanent residents and, in the case of asylum seekers, in 
lengthy adjudications and, in some instances, in prolonged and unnecessary detention. 
 
As applied to the USRAP overseas, refugee applicants are placed at particularly grave risk while 
their applications sit in limbo pending resolution of admissibility concerns.  Moreover, the risk of 
DHS denying or holding cases based on an overly broad TRIG application has virtually shut down 
the  ability  of  United  Nations  High  Commissioner  for  Refugees  (UNHCR)  to  refer  certain 
individual  cases  or  groups of  refugees  to  the  USRAP.    Instead,  UNHCR  turns  to  third  countries 
with  a  more  reasonable  approach  to  protection.    For  example,  Iraqi  refugees,  as  well  as  U.S.‐
affiliated  Iraqis  (who  are  eligible  for  special  immigrant  visas),  face  excessive  delays  in  the 
processing  of  background  checks—five  months  or  longer—making  it  virtually  impossible  to 
provide protection in a timely manner. 213    
 
In  the  absence  of  legislative  reform,  the  White  House‐led  Inter‐Agency  Working  Group  (which 
includes DHS) made some strides by revising the Foreign Affairs Manual to tighten the definition 
of an undesignated terrorist organization. 214   Whereas a “subgroup” of such an organization was 
previously interpreted very broadly, it now must entail one group directing another. 215   DHS met 
its  announced  calendar  year  2010  goal  of  releasing  from  hold  for  processing  over  50%  of  the 
6,700 cases that were on hold as of May 2010. 216   Approximately 4,000 cases are currently on 
hold, including 700 new cases placed on hold since mid‐2010. 217   Most recently, DHS exempted 
aliens (such as child soldiers) who, under duress, received military‐type training from a terrorist 
organization, as well as those who, also under duress, solicited funds or members for a terrorist 
organization. 218     Advocates  continue  to  press  the  department  to  revisit  its  interpretation  of 
what  kind  of  support  is  truly  “material,”  despite  the  difficulties  with  establishing  a  bright‐line 
rule for determining what is and is not actually de minimus in a variety of situations.  Additional 
exemptions are being sought for routine commercial transactions and medical care.   
 
At this point, the Inter‐Agency Working Group’s focus is primarily on identifying and reviewing 
the remainder of the over 350 groups that meet the Tier III definition, such as the All India Sikh 
Students  Federation–Bittu  Faction  (AISSF‐Bittu)  and  the  All  Burma  Students  Democratic  Front 
(ABSDF),  which  were  recently  exempted  from  application  of  INA  212(a)(3). 219     The  Group  has 
committed  to  releasing  from  hold  the  cases  associated  with  the  remaining  groups  within 
Calendar Year 2011 and prioritizing those countries that have the largest number of groups and 
cases. 220     The  challenge  going  forward,  however,  is  that  many  of  the  “easiest”  groups  have 
already  been  exempted;  some  not‐yet‐exempted  “freedom  fighter”  groups  have  a  history  of 
targeting civilians or ethnic minorities, whether or not any one person being affiliated with the 
group was involved. 
 
2. One‐Year Filing Deadline 
 
The  Refugee  Protection  Act  (S.  3113)  also  sought  to  eliminate  the  one‐year  filing  deadline  for 
asylum seekers, since it prevents many legitimate refugees in the United States from receiving 
the  protection  they  need. 221     A  separate  bill  on  the  House  side,  the  Restoring  Protection  to 
Victims of Persecution Act (H.R. 4800), introduced in March of 2010, simply eliminated the filing 
deadline  and  did  not  attempt  to  tackle  the  many  other  areas  of  reform  addressed  by  the 
Refugee  Protection  Act.    H.R.  4800  was  able  to  gain  some  bipartisan  support  in  the  111th 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│44 

 

Congress,  but  stalled  after  introduction.    When  the  filing  deadline  was  enacted  as  part  of  the 
Illegal  Immigration  Reform  and  Immigrant  Responsibility  Act  of  1996, 222   it  was  assumed  that 
“real refugees” would come forward within one year of arrival in the United States to apply for 
asylum.  Instituting the one‐year filing deadline was viewed as a mechanism for combating fraud 
within the asylum program, although that fraud had largely been addressed through regulatory 
reforms  prior  to  the  enactment  of  the  1996  immigration  law.    In  reality,  however,  there  are 
myriad  reasons  why  a  legitimate  refugee  does  not  come  forward  in  a  timely  way,  such  as 
language  barriers,  lack  of  knowledge  about  the  asylum  system  or  deadlines,  trauma  from 
persecution faced abroad, or difficulty finding and affording legal counsel to help navigate the 
process. 223   Furthermore,  the  filing  deadline  does  not  serve  a  meaningful  fraud‐prevention 
purpose.    A  2010  study  showed  that,  since  April  1998,  more  than  15,000  affirmative  asylum 
applications (involving 21,000 refugees) were rejected that otherwise would have been granted 
on the merits. 224   The filing deadline also presents USCIS with unnecessary costs, with precious 
adjudicator time spent on receiving and considering testimonial and documentary evidence to 
establish one’s date of arrival, rather than on an applicant’s eligibility for asylum. 225   The filing 
deadline also causes cases to be referred, unnecessarily, to the backlogged immigration courts 
for further adjudication of issues that could have otherwise been resolved by the USCIS Asylum 
Office.    For  these  reasons,  the  administration  supports  legislative  elimination  of  the  filing 
deadline. 
 
Although  the  only  way  to  resolve  both  the  inefficiency  challenges  and  fill  the  protection  gaps 
created by the filing deadline is through statutory elimination, DHS can mitigate the harm of the 
deadline  to  bona  fide  applicants  through  administrative  means.    As  the  law  currently  stands, 
asylum  applicants  must  demonstrate  by  “clear  and  convincing  evidence”  that  the  application 
was  filed  within  one  year  of  arrival;  otherwise,  they  must  show  changed  or  extraordinary 
circumstances that affected eligibility and filing, respectively. 226   DHS can amend the regulations 
to expand the list of exceptional circumstances that permit an asylum seeker to miss the filing 
deadline  and  be  able  to  proceed  with  an  asylum  application. 227     While  the  list  of  exceptional 
circumstances  included  in  the  regulations  is  explicitly  non‐exhaustive,  it  should  incorporate 
additional  reasons  (such  as  those  included  in  Asylum  Officer  training  materials)  to  minimize 
disparities  in  Asylum  Officer  discretion. 228     Meanwhile,  since  the  regulation  process  as  noted 
previously has been unduly cumbersome and yields few results, USCIS can adopt a more flexible 
interpretation  of  the  current  regulations  under  the  explicit  “non‐exhaustive”  provision.    USCIS 
should  also  expand  upon  its  Asylum  Officer  training  materials  to  require  Asylum  Officers  to 
consider more evidence to determine the entry date of those who were not inspected.  Finally, 
Asylum  Officers  should  receive  additional  training  on  how  to  probe  applicants  on  the  ways  in 
which they may qualify for a filing deadline exception, rather than expect asylum seekers to be 
able to independently present such reasons on their own. 229 
 
3. Detention of Asylum Seekers 
 
This  past  year  began  on  a  promising  note  for  some  detained  asylum  seekers,  as  new  parole 
policy  guidance  issued  by  ICE  in  December  2009  took  effect  on  January  4,  2010.    Under  the 
revised guidance, ICE’s process for parole determination now takes effect immediately once an 
arriving  individual  is  found  to  have  a  credible  fear,  notifies  the  individual  about  the  parole 
process, and does not rely on asylum seekers to affirmatively request a parole determination in 
writing. 230     The  new  guidance  also  clarified  that  certain  aliens  can  meet  the  “public  interest” 
standard for parole determinations if they are found to have a credible fear of persecution, can 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│45 

 

establish their identities, pose neither a flight risk nor a danger to the community, and have no 
additional  factors  weighing  against  release. 231     This  clarification  was  designed  to  promote 
consistency by standardizing parole determinations across the country. 
 
While these changes were largely seen as a “step in the right direction,” their scope is limited 
only to those asylum seekers arriving at a port of entry who are determined to have a credible 
fear of persecution; more than half of those in expedited removal are not considered “arriving” 
aliens.    In  addition,  over  30  immigrant  advocacy  organizations,  think  tanks,  and  academics 
submitted  a  petition  for  rulemaking  in  March  2010  that  sought  the  promulgation  of  parole 
regulations, rather than guidance. 232   The petition requested that DHS create enforceable rules 
to establish a presumption that an asylum seeker who passes a “credible fear” interview with an 
Asylum  Officer  and  has  no  criminal  history  should  be  released  from  immigration  detention. 233   
The  present  standards  are  not  enforceable  by  law,  making  it  harder  to  hold  local  immigration 
officers accountable. 234   Denials of parole requests can also be appealed to ICE, but there is no 
independent  review  of  custody  decisions  by  an  immigration  judge.    In  December,  Secretary 
Napolitano denied this petition for rulemaking, citing the need to retain greater discretion and 
flexibility over the statutory mandate to make “case‐by‐case” decisions. 235   She also noted that 
the  new  guidance  had  only  recently  taken  effect  and  more  time  was  needed  to  observe 
implementation and determine what changes might be needed.  Immigrant advocates continue 
to keep a watchful eye on how the parole guidance is implemented across the country and have 
renewed a call to promulgate binding regulations.  Doing so would improve accountability and 
ensure  that  ICE  remains  mindful  of  its  humanitarian  obligations  and  not  its  enforcement 
mandate alone. 
 
4. Expedited Removal 
 
In  2005,  the  U.S.  Commission  on  International  Religious  Freedom  issued  a  report  focusing  on 
whether asylum seekers’ protection concerns are properly handled and screened when they are 
subjected  to  expedited  removal  (“credible  fear  screening”). 236     At  the  time  the  report  was 
commissioned  in  the  fall  of  2003,  expedited  removal  was  a  process  by  which  an  immigration 
officer could summarily return someone seeking admission at a Port of Entry (POE) if he/she did 
not establish eligibility to enter. 237   It also applied to undocumented non‐Cubans who arrived in 
the  U.S.  by  sea  within  the  prior  two  years. 238     Between  2004  and  2006,  however,  DHS  twice 
expanded expedited removal to cover those found within two weeks of entry and 100 miles of a 
land  border. 239     Problems  with  the  implementation  of  credible  fear  screenings  for  those  with 
protection concerns had not been addressed prior to this expansion.  Many more people in new 
places  across  the  country  are  now  subject  to  expedited  removal  and  no  follow‐up  study  on 
expanded expedited removal has been conducted. 240   The average pass rate of those referred 
for a credible fear screening has dropped from 93% in the period 2000‐2004, to 59% in FY 2008, 
suggesting that adjudicative standards have changed. 241   An increasing number of credible fear 
interviews are conducted by video conference as well. 242   At its June stakeholder meeting, the 
Asylum  Division  said  that  they  are  working  with  ICE  and  CBP  to  examine  their  credible  fear 
procedures  in  order  to  improve  efficiencies  without  adversely  affecting  the  quality  of  the 
decision. 243    
 
The Asylum Division also reported a “dramatic increase” in reasonable fear cases this year, with 
some  non‐citizens  reportedly  waiting  four  or  five  months  for  a  reasonable  fear  interview. 244   
This increase is presumably reflective of the record number of ICE removals of criminal aliens, 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│46 

 

some of whom are ineligible by law for review of protection concerns by an Immigration Judge.  
Instead,  these  individuals  are  interviewed  by  an  Asylum  Officer  who  determines  whether  the 
alien has a reasonable fear of persecution or torture upon return to his home country. 245   The 
Asylum  Division  stated  that  it  generally  aims  to  complete  these  interviews  within  one  month 
and provided instructions to advocates for contacting local asylum offices in cases where a client 
has waited longer. 246 
 

B.  Transparency of Process 
 
The Asylum Affairs Division in the Refugee, Asylum, and International Operations Directorate (RAIO) 
does a better job than most at memorializing its procedures and making them publicly available.  For 
instance,  the  250‐plus  page  Affirmative  Asylum  Procedures  Manual  (Revised  July  2010)  is  posted 
online  for  applicants  and  advocates  to  consult. 247     More  impressively,  all  of  the  training  materials 
from the Asylum Officer Basic Training Course have been available on the USCIS web site for many 
years. 248     But  certain  elements  of  asylum  and  refugee  adjudications  have  remained  elusive,  due 
either to the current status of the law or a lack of procedures in place to share information.  Greater 
clarity is desperately needed on how persecution claims based on membership in a particular social 
group will be handled.  Similarly, USCIS should articulate in greater detail how refugee applications, 
decisions, and appeals are handled, as well as how the employment authorization clock is calculated 
for asylum seekers.   
 
1. Particular Social Group Rule 
 
The  Refugee  Protection  Act  of  2010  tried  to  accomplish  what  should  have  been  remedied  by 
regulation  and  is  long  overdue:  clarifying  the  definition  of  a  “particular  social  group”  and  the 
requirements that one’s fear of persecution be “on account of” a protected ground (nexus).  In 
over  ten  years,  DHS  and  its  predecessor  agencies  have  been  unable  to  promulgate  the 
regulatory  fix  needed  to  protect  many  women  fleeing  domestic  violence  and  other  gender‐
based persecution, despite the fact that DHS finally supported a grant of asylum in 2009 for the 
petitioner in Matter of R‐A‐ (who had survived horrific domestic violence). 249   Moreover, Board 
of  Immigration  Appeals  (BIA)  case  law  in  recent  years  has  added  new  elements  to  the  nexus 
requirement  by  insisting  that  asylum  seekers  demonstrate  that  a  particular  social  group  to 
which one belongs must be discrete and socially visible. 250   Asylum seekers, as well as the USCIS 
Asylum Officers and ICE trial attorneys who prosecute their cases in court, are in desperate need 
of a clear regulation that articulates a consistent and just interpretation of the law. 251      
 
2. U.S. Refugee Admissions Program Application Process 
 
The USRAP had great success this year in approving nearly 75,000 refugees who were admitted 
to the U.S. in FY 2010—the highest number since 1999. 252   The program lacks, however, a formal 
and  transparent  system  for  expediting  refugee  cases  where  an  individual  or  family  faces 
imminent risk of harm. 253   These concerns were echoed in a list of recommendations released 
by the USCIS Office of the Ombudsman last year to improve the adjudication of applications to 
the USRAP. 254   The Ombudsman made four key recommendations.  First, USCIS should publicly 
state  the  criteria  by  which  the  agency  expedites  certain  emergent  refugee  cases  and  how 
applicants  can  access  that  process.    Second,  USCIS  should  clearly  articulate  the  reason(s)  for 
denying  a  refugee  application.    Third,  USCIS  should  issue  guidance  on  how  to  request 
reconsideration  of  a  denied  refugee  application.    Finally,  the  Refugee  Affairs  Division  should 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│47 

 

acknowledge  receipt  of  such  requests  for  reconsideration. 255     In  his  July  reply  to  the 
Ombudsman, USCIS Director Mayorkas informed the Ombudsman that most recommendations 
had either been implemented or that the USRAP was making plans for implementation, and in 
cooperation  with  the  Department  of  State  as  necessary. 256     The  agency’s  receptivity  to  these 
recommendations  is  commendable.      Advocates  look  forward  to  full  implementation  of  these 
modifications.  
 
3. Fixing the Employment Authorization Asylum Clock 
 
A  study  by  the  Penn  State  Law  Center  for  Immigrant  Rights  and  the  American  Immigration 
Council Legal Action Center, released in February 2010, brought attention to problems with how 
the  employment  authorization  asylum  clock  is  operated  by  USCIS  and  the  Executive  Office  for 
Immigration  Review  (EOIR). 257     The  “clock”  calculates  the  time  that  passes  between  filing  an 
asylum  application  and  the  critical  150‐day  marker  before  an  applicant  can  apply  for  an 
employment authorization documents (EAD).  In general, USCIS or EOIR can stop the clock when 
the  agency  with  jurisdiction  determines  that  the  applicant  has  caused  a  delay  in  the  process.  
The report focused on the lack of transparency in the management of the clock, as well as the 
clarity and comprehensiveness of the government’s policy. 258    It also detailed how the existing 
regulations are misinterpreted and improperly implemented.   
 
While some of the study’s recommendations were directed at EOIR and how it should develop 
and  institutionalize  better  policy,  USCIS  was  likewise  encouraged  to  implement  a  policy  that 
correctly interprets the EAD asylum clock regulations for widespread dissemination.  In addition, 
USCIS  must  have  a  transparent  and  accessible  system  for  resolving  disputes  over  clock 
calculations  that  asylum  offices  and  applicants  can  follow.    Asylum  seekers  also  need  better 
information about their own EAD asylum clock.  Greater transparency about these processes will 
more effectively guarantee consistent resolution of clock‐related issues across asylum offices. 
 
 
 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│48 

 

 

CASE STUDY TWO: HAITI UPDATE 
 
In many ways, DHS’s handling of the January 2010 earthquake in Haiti is emblematic of the triumphs and 
tribulations  echoed  throughout  this  report.    DHS  earned  much  praise  in  2010  from  the  Immigration 
Policy  Center  and  others  for  its  swift  and  humanitarian  response;  deportations  to  Haiti  were 
immediately  suspended  and  Secretary  Napolitano  quickly  designated  Haiti  for  Temporary  Protected 
Status  (TPS),  thereby  enabling  thousands  of  Haitians  who  had  been  present  in  the  United  States  to 
remain lawfully and receive employment authorization for 18 months. 259   Mid‐year, USCIS extended the 
registration period from six months to a full year to allow more individuals the opportunity to apply. 260   
ICE  issued  guidance  to  its  Field  Office  Directors  on  distributing  information  about  TPS  registration  to 
Haitian detainees. 261   USCIS conducted extensive outreach in English, French, and Creole to be sure that 
Haitians already in the U.S. had the information they needed to consider registration for TPS. 262   When 
the  registration  deadline  arrived  in  mid‐January  2011,  more  than  53,000  Haitians  had  applied  for  TPS 
(with  more  than  46,000  approved),  though  the  number  of  applications  is  far  short  of  the  estimated 
100,000 Haitians who are eligible. 263   USCIS was also particularly generous in its consideration of TPS fee 
waivers. 
 
Many injured and orphaned children were granted humanitarian parole to come to the U.S. for medical 
care and to resettle with prospective adoptive parents. 264   Applications for parole to further the inter‐
country  adoption  process  were  ceased  on  April  14,  2010,  in  response  to  a  request  by  the  Haitian 
government;  normal  adoption  procedures  resumed  thereafter. 265     In  the  end,  well  over  1,000  parole 
requests were granted to children available for adoption. 266   Less than two weeks after the Help HAITI 
Act of 2010 267  was passed in early December 2010, USCIS issued a timely interim memo to implement 
procedures  for  adjusting  the  status  of  paroled  orphans  who  were  otherwise  ineligible  for  permanent 
resident status. 268 
 
By the end of 2010, however, it seemed that the Department was acting at cross‐purposes.  Without any 
written notice or formal guidance, ICE decided to resume deportations of certain Haitians.  Immigrant 
advocates  were  universally  outraged  by  both  the  callous  nature  of  the  decision  and  the  lack  of 
information  provided  to  the  community. 269     It  seemed  that,  in  the  blink  of  an  eye,  the  Department’s 
prioritization had shifted to one of extreme enforcement.  It has also become apparent that the decision 
was  made  with  minimal,  if  any,  intra‐departmental  coordination,  and  has  resulted  in  the  erasing  of 
much of the public goodwill generated at the outset of the catastrophe. 
 
For several months, ICE had only explained this dramatic change in policy verbally; it announced to some 
community  groups  in  December  2010  that  it  would  initially  remove  Haitians  with  serious  criminal 
convictions and anticipated deporting approximately 700 Haitians by the end of 2011. 270   It wasn’t until 
March 7, 2011, that ICE posted a written policy about removals to Haiti on its website, claiming it to be 
“pre‐decisional/deliberative”—despite  the  fact  that  deportations  had  resumed  six  weeks  earlier.  
Moreover,  ICE  initially  provided  only  five  business  days  for  public  comment,  later  extending  it  by  one 
week. 271     Presumably,  incorporating  the  harsh  criticism  it  had  received  since  late  January,  the  draft 
policy  states  that  there  will  be  a  “limited  removal  of  criminal  aliens  with  a  focus  on  serious  offenders 
such as violent felons.” 272   It also said that ICE will not be removing non‐criminal aliens unless they are 
determined  to  be  a  significant  threat  to  national  security. 273     However,  the  policy  lists  “serious 
offenders”  to  include  persons  convicted  of  simple  assault  (a  misdemeanor),  larceny  (a  non‐violent 
crime),  and  selling  marijuana  (as  opposed  to  smuggling  or  trafficking).  A  mere  “focus”  on  serious 
offenders  leaves  broad  discretion  to  ICE  to  fill  deportation  flights  to  Haiti  with  as  many  non‐serious 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│49 

 

offenders as they choose.  Experience has also shown that ICE’s definition of “criminal” can be broad, 
and advocates fear that individuals with very minor criminal histories could be deported. 
 
Unsurprisingly, anxiety abounds in the  Haitian  community.   Given that ICE  made its announcement  to 
resume deportations one month before the end of the TPS registration period, some were too afraid to 
file for TPS out of concern that they would bring themselves to ICE’s attention.  As of early January 2011, 
ICE  had  detained  over  300  Haitians  and  transferred  many  to  remote  detention  centers  in  Louisiana  in 
preparation for removal, leaving detainees far from and less able to communicate with their attorneys 
and families. 274   The resumption of removals is particularly inhumane given an outbreak of cholera that 
has sickened 252,640 Haitians and killed 4,672 as of March 10. The outbreak could sicken up to 779,000 
Haitians  and  kill  up  to  11,100,  according  to  researchers  from  the  University  of  California,  San 
Francisco. 275     The  police  detention  centers  where  deportees  are  routinely  held  upon  arrival  in  Haiti 
(under the long‐time policy of the Government of Haiti to detain U.S. deportees with criminal records) 
have  no  access  to  clean  water  or  medical  care,  leaving  cholera  to  run  rampant.    An  utter  lack  of 
infrastructure  and  housing,  in  addition  to  post‐election  political  instability  and  violence,  render 
deportations  impracticable  and  unconscionable,  most  especially  for  those  Haitians  who  have  long‐
standing ties to the U.S. and few resources available in Haiti. 276   The U.S. resumption of removals also 
encouraged the Dominican Republic to do the same, in mass numbers. 277   
 
The  consequences  of  this  renewed  push  for  deportation  are  real.    Ten  days  after  the  first  group  of 
criminal deportees was removed to Haiti, one man—a lawful permanent resident who had lived in the 
U.S. for 17 years—reportedly died of cholera‐like symptoms in a Haitian jail cell, while another deportee 
was  reportedly  showing  signs  of  cholera  and  released. 278     This  horrible  incident  likely  caused  ICE  to 
belatedly state in writing in the draft policy that “…it is working in coordination with the Department of 
State and the Government of Haiti, to resume removals in as safe, humane, and minimally disruptive a 
manner as possible.” 279   Given that a representative from the Department of State participated in the 
December  announcement  to  advocates,  many  remain  skeptical  that  this  new  statement  of  intent  will 
translate into any real difference for Haitian deportees.  Although immigrants convicted of crimes who 
have  completed  their  incarceration  cannot  be  held  in  civil  immigration  detention  indefinitely, 280   the 
United States is better equipped to handle any public safety concerns they might present than is Haiti, 
with its crumbled infrastructure and dysfunctional rule of law.   Years of experience dealing with Cuban 
criminals who cannot be removed also provides the template for handling these cases. 
 
Immigrant  advocates  have  pleaded  with  Secretary  Napolitano  to  halt  these  deportations. 281     A  formal 
request for an audit by the DHS Office of Inspector General has been made based largely on the lack of 
transparency. 282     And  the  Inter‐American  Commission  on  Human  Rights  has  vocally  sided  with  the 
advocates.  On February 4, 2011, in response to an emergency petition for precautionary measures filed 
by  rights  groups  in  January,  the  Inter‐American  Commission  urged  the  U.S.  Government  to  cease 
deportations to Haiti for individuals with serious illnesses or family members in the U.S. 283   DHS should 
heed this recommendation and reverse its decision to resume removals to Haiti. 
 
As Haiti’s designation for TPS approaches its expiration in July 2011, DHS should extend the designation 
for another 18 months and re‐designate Haiti to include those Haitians who have arrived in the United 
States  after  January  11,  2010.    Most  of  the  Haitians  who  arrived  post‐earthquake  arrived  on  tourist 
visas.    On  March  14,  2011,  16  members  of  the  House  of  Representatives,  including  Rep.  Ileana  Ros‐
Lehtinen  (Chairwoman  of  the  House  Committee  on  Foreign  Affairs)  and  Rep.  John  Conyers  (Ranking 
Member of the House Committee on the Judiciary) urged Secretary Napolitano to do exactly that. 284   In 
addition,  DHS  should  implement  a  program  to  grant  humanitarian  parole  to  the  estimated  55,000 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│50 

 

Haitian already approved beneficiaries of family‐based visa petitions, just as has been done for Cubans 
under  the  Cuban  Family  Reunification  Parole  Program.    If  paroled,  visa  beneficiaries  would  be  able  to 
await  a  visa  from  the  safety  of  the  United  States,  where  they  have  family  and  where  they  can  earn 
money to remit to others left behind.  DHS should also extend humanitarian parole to parents who want 
to visit with their children receiving medical care in the United States. 285 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│51 

 

ENDNOTES 
                                                            
1

 Donald Kerwin, Doris Meissner, and Margie McHugh, Executive Action on Immigration: Six Ways to Make the System Work 
Better (Washington, DC: Migration Policy Institute, 2011). 
2
 Ibid., pp. 9‐10. 
3
 Royce Bernstein Murray and Mary Giovagnoli, DHS Progress Report: The Challenge of Reform: An Analysis of Immigration 
Policy in the First Year of the Obama Administration (Washington, DC: Immigration Policy Center, American Immigration 
Council, March 2010). 
4
 See U.S. Department of Homeland Security, Fact Sheet: “Department of Homeland Security 2010 Accomplishments and 
Reforms,” December 21, 2010. 
5
 Ibid.  ICE set a record for overall removals in fiscal year 2010 with more than 392,000 aliens removed, representing an increase 
of 23,000 removals from the previous year.  Border Patrol arrests were down 17% from the last fiscal year and down 70% from 
fiscal year 2000.  The number of Border Patrol agents reached an all‐time high of 20,500 agents; 1,200 National Guard troops 
have been dispatched to the border as well. 
6
 Ibid. 
7
 See John Morton, “Civil Immigration Enforcement: Priorities for the Apprehension, Detention, and Removal of Aliens,” U.S. 
Immigration and Customs Enforcement, June 30, 2010; and John Morton, “Guidance Regarding the Handling of Removal 
Proceedings of Aliens with Pending or Approved Applications or Petitions,” U.S. Immigration and Customs Enforcement, August 
20, 2010.  These two memos built upon a foundation of memos issued in 2009.  On December 8, 2009, ICE issued the 
memorandum, “National Fugitive Operations Program: Priorities, Goals, and Expectations.”  Earlier that year, a new Worksite 
Enforcement Strategy was announced on April 30, 2009.   
8
 See Michele Waslin, ICE’s Enforcement Priorities and the Factors that Undermine Them (Washington, DC:  Immigration Policy 
Center, American Immigration Council, November 2010); and Shoba Sivaprasad Wadhia, Reading the Morton Memo: Federal 
Priorities and Prosecutorial Discretion (Washington, DC: Immigration Policy Center, American Immigration Council, December 
2010). 
9
 Shoba Sivaprasad Wadhia, Reading the Morton Memo: Federal Priorities and Prosecutorial Discretion (Washington, DC: 
Immigration Policy Center, American Immigration Council, December 2010), p. 10. 
10
 Michele Waslin, ICE’s Enforcement Priorities and the Factors that Undermine Them (Washington, DC: Immigration Policy 
Center, American Immigration Council, November 2010). 
11
 See Spencer S. Hsu and Andrew Becker, “ICE officials set quotas to deport more illegal immigrants,” Washington Post, March 
26, 2010; Memo from James M. Chaparro, Director, ICE DRO, Subject: “Removal Goals,” February 22, 2010. 
12
 Ibid. 
13
 Memorandum from Clinton A. Folsom, Supervisory Detention and Deportation Officer, For: [Redacted] Immigration 
Enforcement Agent, Subject: “Performance Appraisal Element #2,” January 4, 2010.  In addition, a November 2009 memo was 
released showing that certain enforcement officers are expected to issue at least three charging documents per day in addition 
to their other duties.  See email sent to [redacted], Attn: SC Officers, From: [redacted] SDDO [Supervisory Detention and 
Deportation Officer], November 20, 2009. 
14
 Spencer S. Hsu and Andrew Becker, “ICE officials set quotas to deport more illegal immigrants,” Washington Post, March 26, 
2010. 
15
 U.S. Immigration and Customs Enforcement, News Release: “ICE statement in response to March 27 Washington Post 
article,” March 27, 2010. 
16
 Michele Waslin, “ICE Slip Up Casts Serious Doubt on Immigration Enforcement Strategy,” Immigration Impact (blog), March 
29, 2010. 
17
 Miriam Jordan, “Crackdown on Illegal Workers Grows,” Wall Street Journal, January 20, 2011. 
18
 Ibid. 
19
 Ibid. 
20
 ICE, “Worksite Enforcement.” 
21
 Ibid. 
22
 John Morton, Director, U.S. Immigration and Customs Enforcement, and M. Patricia Smith, Solicitor of Labor, Department of 
Labor, “Revised Memorandum of Understanding Between the Departments of Homeland Security and Labor Concerning 
Enforcement Activities at Worksites,” March 31, 2011. 
23
 Jenny Strasburg, “Made in the U.S.A.,” San Francisco Chronicle, July 4, 2004. 
24
 Manuel Valdez, “I‐9 form is new element in immigration debate,” Associated Press, November 1, 2010.  
25
 Julianne Pepitone, “American Apparel shares plummet again,” CNN Money, August 18, 2010. 
26
 U.S. Immigration and Customs Enforcement, “Form I‐9 Inspection Overview” (undated) at AILA InfoNet Doc. No. 09111920 
(Posted 11/19/09).  See also 73 FR 10130 (February 26, 2008) for the most recent adjustment of fines. 
27
 Immigration Policy Center, A Framework for Effective Immigration Worksite Employer Enforcement (Washington, DC: 
American Immigration Council, January 25, 2011). 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│52 

 

                                                                                                                                                                                                
28

 Michele Waslin, ICE’s Enforcement Priorities and the Factors that Undermine Them (Washington, DC:  Immigration Policy 
Center, American Immigration Council, November 2010).  
29
 U.S. Department of Homeland Security, News Release: “DHS/ICE Reveal Highest Immigration Enforcement Numbers on 
Record in Fiscal Year 2010,” October 8, 2010. 
30
 See U.S. Immigration and Customs Enforcement, “Fact Sheet: Delegation of Immigration Authority Section 287(g),” January 
21, 2010.  See also U.S. Department of Homeland Security, Press Release: “Secretary Napolitano Announces New Agreement 
for State and Local Immigration Enforcement Partnerships & Adds 11 New Agreements,” July 10, 2009. 
31
 See Michele Waslin, The Secure Communities Program: Unanswered  Questions and Continuing Concerns (Washington, DC: 
Immigration Policy Center, American Immigration Council, November 2009);  American Civil Liberties Union of North Carolina 
Legal Foundation and Immigration & Human Rights Policy Clinic of the University of North Carolina at Chapel Hill, The Policies 
and Politics of Local Immigration Enforcement Laws: 287(g) Program in North Carolina, February 2009; Aarti Shahani and Judith 
Greene, Local Democracy on ICE: Why State and Local Governments Have No Business in Federal Immigration Law Enforcement 
(Brooklyn, NY: Justice Strategies, February 2009); A. Elena Lacayo, The Impact of Section 287(g) of the Immigration and 
Nationality Act on the Latino Community, Issue Brief No. 21 (Washington, DC: National Council of La Raza, 2010).  Also see 
Andrea Guttin, The Criminal Alien Program: Immigration Enforcement in Travis County, TX  (Washington, DC: Immigration Policy 
Center, American Immigration Council February 17, 2010).  
32
 U.S. Government Accountability Office, Immigration Enforcement: Better Controls Needed over Program Authorizing State 
and Local Enforcement of Federal Immigration Laws, GAO‐09‐109, January 2009. 
33
 U.S. Department of Homeland Security, Office of the Inspector General, The Performance of 287(g) Agreements: Report 
Update, September 2010. 
34
 Ibid. 
35
 Randy Capps, Marc Rosenblum, Cristina Rodriguez, and Muzaffar Chishti, Delegation and Divergence: A Study of 287(g) State 
and Local Immigration Enforcement (Washington, DC: Migration Policy Institute, January 2011). 
36
 Secure Communities prioritization system has changed since the program’s inception.  Initially it was: 
•
Level 1 – Individuals who have been convicted of major drug offenses and violent offenses such as murder, 
manslaughter, rape, robbery, and kidnapping;  
•
Level 2 – Individuals who have been convicted of minor drug offenses and property offenses such as burglary, 
larceny, fraud, and money laundering; and  
•
Level 3 – Individuals who have been convicted of other offenses 
As of late summer 2009, ICE’s online Secure Communities web page stopped referring to a three‐level prioritization system and 
instead referred to a “risk‐based approach” that prioritizes criminal aliens for enforcement actions and removal based on their 
threat to public safety.  After changes to the website made in late October, 2010, there is nothing regarding prioritization on 
the website.  The June 30, 2010, ICE enforcement priorities memo creates new definitions of Secure Communities levels. 
37
 U.S. Immigration and Customs Enforcement, “Secure Communities IDENT/IAFIS Interoperability Monthly Statistics through 
February 28, 2011,” March 7, 2011. 
38
 Michele Waslin, The Secure Communities Program: Unanswered Questions and Continuing Concerns (Washington, DC: 
Immigration Policy Center, American Immigration Council, November 2009). 
39
 8 CFR 287.7(a) and 8 CFR 287.7(d). 
40
 U.S. Immigration and Customs Enforcement, “Draft Detainer Policy,” August 1, 2010.  The following day, ICE issued an Interim 
Policy on Detainers.  See also the American Immigration Council’s comments to ICE reflecting concerns and making 
recommendations for changes to the guidance. 
41
 U.S. Immigration and Customs Enforcement, “Interim Policy Number 10074.1: Detainers,” August 2, 2010. 
42
 “Comments on U.S. Immigration and Customs Enforcement Draft Detainer Policy.”  
43
 The draft guidance does make one exception for persons charged only with traffic‐related misdemeanors: detainers should 
not be issued in the case of traffic‐related misdemeanors except when the person has a prior criminal conviction, was 
previously deported or has been ordered deported, presents a danger to national security or public safety, or if the traffic 
offense involved drugs or alcohol or resulted in injury.  There are no provisions for persons charged with other, non‐traffic 
related misdemeanors or for crimes that do not rise to the level of misdemeanor.  This section on traffic‐related offenses is not 
included in the Interim Policy on Detainers.  Thus the interim policy contains no reference to prioritization. 
44
 Information provided by Andrew Lorenzen Strait, Senior Public Engagement Officer at ICE, Office of State, Local, and Tribal 
Coordination, in phone conversation with Travis Packer on February 17, 2011.  
45
 U.S. Department of State, Proposed Refugee Admissions for Fiscal Year 2011: Report to the Congress, p. iv. 
46
 U.S. Citizenship and Immigration Services, News Release: “USCIS Reaches Milestone: 10,000 U Visas Approved in Fiscal Year 
2010,” July 15, 2010. 
47
 For FY 2011, USCIS plans to increase grants to $8.5 million for citizenship preparation programs and organizational capacity 
building in underserved communities, albeit to fewer organizations.  See U.S. Citizenship and Immigration Services, “USCIS 
Announces Citizenship and Integration Grant Opportunities,” January 20, 2011. 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│53 

 

                                                                                                                                                                                                
48

 U.S. Citizenship and Immigration Services, “U.S. Citizenship and Immigration Services Press Conference on Strategic Goals and 
Initiatives for 2011,” February 17, 2011, p. 8. 
49
 U.S. Citizenship and Immigration Services, Fraud Detection and National Security Directorate, last updated October 12, 2010; 
USCIS Written Response to Immigration Policy Center Questions, March 21, 2011. 
50
 U.S. Citizenship and Immigration Services, Fraud Detection and National Security Directorate, last updated October 12, 2010. 
51
 See Philip M. Zyne, “At USCIS, A Culture of ‘No’ is Harming our Country,” ImmigrationLinks.com Monthly Newsletter, 
November 2010; “Grassley Lashes Out Again at USCIS Reform Efforts,” AILA InfoNet Doc. 10101830, (posted October 19, 2010); 
Murad & Murad, P.C., “USCIS Memo Leak: Full of Promise,” A Commentary on American Immigration (blog), July 30, 2010. 
52
 USCIS Written Response to Immigration Policy Center Questions, March 21, 2011. 
53
 Ibid. 
54
 FDNS reports that its Immigration Officers (IOs) are taught in the seven‐week USCIS BASIC training course, as well as during 
specialized training courses, to distinguish between grounds of inadmissibility that involve fraud, willful misrepresentation, or 
omission of facts.  These IOs also attend the three‐week FDNS Officer Basic Training Course; experienced IOs attend a two‐week 
FDNS Officer Journeymen Training Course as well, in addition to ongoing supervisorial review.  See USCIS Written Response to 
Immigration Policy Center Questions, March 21, 2011.   
55
 U.S. Citizenship and Immigration Services, Office of the Ombudsman, Annual Report 2010, June 30, 2010, p. 36. 
56
 U.S. Citizenship and Immigration Services, “USCIS American Immigration Lawyers Association (AILA) Meeting: Questions and 
Answers,” October 12, 2010. 
57
 U.S. Citizenship and Immigration Services, Office of the Ombudsman, Annual Report 2010, June 30, 2010, pp. x, 46‐48. 
58
 U.S. Citizenship and Immigration Services, “USCIS Response to the Citizenship and Immigration Service Ombudsman’s 2010 
Annual Report,” November 9, 2010, p. 6.   
59
 Ibid.   
60
 See U.S. Citizenship and Immigration Services, “Request for Evidence (RFE) Templates for Comment,” updated February 25, 
2011.  
61
 U.S. Citizenship and Immigration Services, Office of the Ombudsman, Annual Report 2010, June 30, 2010. 
62
 U.S. Citizenship and Immigration Services, USCIS Response to the Citizenship and Immigration Service Ombudsman’s 2010 
Annual Report, November 9, 2010. 
63
 Ibid., p. 10. 
64
 Ibid. 
65
 Ibid., p. 9. 
66
 See Eleanor Pelta, “USCIS Fee Increases: Show Us the Service,” AILA Leadership Blog, June 10, 2010. 
67
 Ibid.  See also, U.S. Citizenship and Immigration Services, Interoffice Memorandum: “The Significance of Prior CIS Approval of 
a Non‐Immigrant Petition in the Context of a Subsequent Determination Regarding Eligibility for Extension of Petition Validity,” 
HQOPRD 72/11.3 (April 23, 2004), posted on AILA InfoNet at Doc. No. 04050510 (May 5, 2004). 
68
 Letter to Robert Deasy, Director, Liaison and Information, American Immigration Lawyers Association, Oct. 27, 2010, Re: 
“AILA v. Department of Homeland Security, Civil Case No. 1:10‐cv‐01224” (responding to a March 2010 appeal of the adverse 
determination of a February 2009 (and amended March 2009) FOIA request).  
69
 U.S. Government Accountability Office, Employment Verification: Federal Agencies Have Taken Steps to Improve E‐Verify, but 
Significant Challenges Remain, GAO‐11‐146, December 2010. 
70
 Ibid., p. 2.  The constitutionality of the state bills is an open question. 
71
 U.S. Department of Homeland Security, News Release: “DHS Unveils Initiatives to Enhance E‐Verify,” March 17, 2010; U.S. 
Department of Homeland Security, News Release: “Secretary Napolitano and USCIS Director Alejandro Mayorkas Announce 
Anti‐Fraud Enhancements to E‐Verify,” November 10, 2010. 
72
 U.S. Citizenship and Immigration Services, “USCIS Launches Redesigned E‐Verify Employer Web Interface,” last updated June 
14, 2010. 
73
 U.S. Department of Homeland Security, News Release: “DHS Unveils Initiatives to Enhance E‐Verify,” March 17, 2010. 
74
 U.S. Citizenship and Immigration Services, “E‐Verify Self Check System of Records,” 76 Fed. Reg. 9034, February 16, 2011. 
75
 U.S. Citizenship and Immigration Services, News Release: “E‐Verify Gets High Marks from Employers in Customer Satisfaction 
Survey,” January 18, 2011. 
76
 Ibid. 
77
 For example, see Jahna Berry, “Most Arizona Employers Aren’t Using E‐Verify,” Arizona Republic, July 28, 2010. 
78
 U.S. Government Accountability Office, Employment Verification: Federal Agencies Have Taken Steps to Improve E‐Verify, but 
Significant Challenges Remain, GAO‐11‐146, December 2010. 
79
 Westat, Findings of the E‐Verify Program Evaluation (Rockville, MD: December 2009). 
80
 Ibid. 
81
 Ibid., p. 34 
82
 Ibid.   

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│54 

 

                                                                                                                                                                                                
83

 Memorandum to USCIS Director Alejandro N. Mayorkas, Subject: “Administrative Alternatives to Comprehensive Immigration 
Reform,” [undated draft]. 
84
 Letter to President Barack H. Obama from Senator Charles Grassley, et al., June 21, 2010. 
85
 Stephen Dinan, “Memo outlines backdoor ‘amnesty’ plan,” Washington Times, July 29, 2010. 
86
 Greg Siskind, “Leaked Memo Shows Mayorkas Pushing for Major Immigration Policy Changes,” Greg Siskind on Immigration 
Law and Policy (blog), July 29, 2010. 
87
 See “AILA/CBP Liaison Practice Alert: H‐1B Admissions at Newark, NJ Airport,” AILA InfoNet Doc. No. 10020237 (posted Feb. 
2, 2010); Global Immigration Partners, Inc., “Newark Airport Beware,” ImmInfo Newsletter, January 2010; Cyrus D. Mehta and 
Associates, “Expedited Removal of H‐1B Workers at Newark Airport,” Insightful Immigration Blog, January 12, 2010.  
88
 See “AILA National CBP Liaison Committee Meeting Minutes,” March 25, 2010, p. 8, available at: AILA InfoNet Doc. No. 
10072870 (Posted 8/24/10). 
89
 See National Immigration Forum, “Immigration Enforcement Fiscal Overview: Where are We, and Where are We Going?” 
February 2011.  
90
 Ibid. 
91
 See U.S. Citizenship and Immigration Services, Office of Public Engagement, “Notes from Previous Engagements.”  
92
 U.S. Citizenship and Immigration Services, “Stakeholder Engagement to Discuss USCIS Public Education and Awareness 
Initiative,” last updated December 16, 2010.  
93
 U.S. Citizenship and Immigration Services, “Policy Review Survey Results Report,” April 2010. 
94
 Ibid.  The first 10 areas included: National Customer Service Center, Non‐Immigrant H‐1B, Naturalization, Employment‐Based 
Adjustment of Status, Family‐Based Adjustment of Status, Employment‐Based Immigrants Preference Categories 1, 2, and 3; 
Refugee and Asylum Adjustment of Status, Form I‐601, General Humanitarian Programs, Employment Authorization and Travel 
Documents. 
95
 USCIS Questions and Answers, “USCIS Announces First Ten Areas of Focus for Agency‐Wide Policy Review Public Survey 
Informs Selection,” last updated July 26, 2010. 
96
 See U.S. Citizenship and Immigration Services, Office of Public Engagement web site. 
97
 See U.S. Citizenship and Immigration Services, Immigration Policy and Memoranda. 
98
 U.S. Citizenship and Immigration Services, “USCIS Press Conference on Strategic Goals and Initiatives for 2011,” February 17, 
2011, p. 11. 
99
 Ibid. 
100
 See U.S. Citizenship and Immigration Services, “USCIS Issues Two Precedent Appeals Decisions,” October 20, 2010; U.S. 
Citizenship and Immigration Services, “USCIS Press Conference on Strategic Goals and Initiatives for 2011,” February 17, 2011; 
Matter of Al Wazzan, 26 I&N Dec. 359 (AAO 2010) (holding that an employment‐based petition must be "valid" initially if it is to 
"remain valid with respect to a new job; Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369 (AAO 2010) (reversing USCIS’s denial of an 
application to preserve residence for naturalization purposes and clarifying the definition of employment by an "American firm 
or corporation”). 
101
 U.S. Citizenship and Immigration Services, “Listening Session with the Administrative Appeals Office,” last updated 
November 9, 2010.  
102
 U.S. Citizenship and Immigration Services, “USCIS Press Conference on Strategic Goals and Initiatives for 2011,” February 17, 
2011, p. 38. 
103
 See Angelo Paparelli, “The Immigration Star Chamber’s Star‐Crossed Stakeholders,” Bloggings on Dysfunctional Government, 
October 24, 2010.  
104
 Ibid.  
105
 U.S. Citizenship and Immigration Services, “Administrative Appeals Office: Precedent Decisions” (undated; last accessed on 
January 25, 2010).  
106
 See Angelo Paparelli, “The Immigration Star Chamber’s Star‐Crossed Stakeholders,” Bloggings on Dysfunctional Government, 
October 24, 2010.  
107
 USCIS Response to questions by Immigration Policy Center, March 21, 2011. 
108
 Ibid. 
109
 AILA v. U.S. Dept. of Homeland Security & U.S. Citizenship & Immigration Serv. Case No. 1:10‐cv‐01224‐EGS, filed July 20, 
2010. (D.D.C.).  
110
 Letter to Robert Deasy, Director, Liason and Information, American Immigration Lawyers Association, Oct. 27, 2010, Re: 
“AILA v. Department of Homeland Security, Civil Case No. 1:10‐cv‐01224” (responding to a March 2010 appeal of the adverse 
determination of a February 2009 (and amended March 2009) FOIA request). 
111
 TechServe Alliance v. Napolitano et al, No. 10‐0353 (D.D.C. filed March 4, 2010). 
112
 See Legal Action Center, American Immigration Council, “Freedom of Information Act.”  
113
 AILA v. U.S. Dept. of Homeland Security & U.S. Citizenship & Immigration Serv. Case No. 1:10‐cv‐01224‐EGS, p. 7, filed July 
20, 2010. (D.D.C.). 
114
 U.S. Immigration and Customs Enforcement, “Proposed Policy for Resumed Removals to Haiti,” March 7, 2011. 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│55 

 

                                                                                                                                                                                                
115

 See U.S. Citizenship and Immigration Services Ombudsman, “Recommendation Regarding the Processing of Waivers of 
Inadmissibility,” June 10, 2010. 
116
 Ibid. 
117
 Ibid. 
118
 Ibid. 
119
 See U.S. Citizenship and Immigration Services, Memorandum to January Contreras, Citizenship and Immigration Service 
Ombudsman, “Response to Recommendation Regarding the Processing of Waivers of Inadmissibility,” October 12, 2010, p. 3. 
120
 Ibid., pp. 2‐3. 
121
 USCIS written response to questions by the Immigration Policy Center, March 2011. 
122
 Ibid. 
123
 See U.S. Citizenship and Immigration Services, Memorandum to January Contreras, Citizenship and Immigration Service 
Ombudsman, “Response to Recommendation Regarding the Processing of Waivers of Inadmissibility,” October 12, 2010. 
124
 See U.S. Citizenship and Immigration Services, “USCIS Introduces First‐Ever Fee Waiver Form,” last updated November 22, 
2010.  
125
 See 75 Fed. Reg. 40846 (July 14, 2010).  
126
 See U.S. Citizenship and Immigration Services, Interim Memo for Comment, “Fee Waiver Guidelines as Established by the 
Final Rule of the USCIS Fee Schedule; Revisions to Adjudicator’s Field Manual (AFM) Chapter 10.9, (AFM Update AD11‐05),” PM 
602‐0011, November 18, 2010; U.S. Citizenship and Immigration Services, “Quarterly National Stakeholder Engagement: 
Questions & Answers,” February 24, 2011.   
127
 U.S. Citizenship and Immigration Services, “Quarterly National Stakeholder Engagement: Questions & Answers,” February 
24, 2011.   
128
 See U.S. Department of Homeland Security, News Release: “Secretary Napolitano Announces Streamlined Citizenship 
Application Process for Members of the Military,” January 15, 2010.  
129
 See U.S. Citizenship and Immigration Services, “USCIS Naturalizes Largest Number of Service Members since 1955,” 
November 9, 2010.  
130
 Ibid. 
131
 See Susan Carroll, “Immigration officials weigh fee increase, layoffs,” Houston Chronicle, November 13, 2009.  The new fee 
schedule was published on September 24, 2010, at 75 Fed. Reg. 58962, but did not take effect until November 23, 2010. 
132
 American Immigration Lawyers Association, “AILA Dismayed with Proposed 10% USCIS Fee Increase: Users Must Receive 
Better Value for Fees Paid,” AILA InfoNet Doc. No. 10060910, posted June 9, 2010; Eleanor Pelta, “USCIS Fee Increases: Show Us 
the Service,” AILA Leadership Blog, June 10, 2010. 
133
 Ibid. 
134
 Ibid. 
135
 See U.S. Citizenship and Immigration Services, Office of the Ombudsman, Annual Report 2010, June 30, 2010, p. 9; American 
Immigration Lawyers Association, “AILA Dismayed with Proposed 10% USCIS Fee Increase: Users Must Receive Better Value for 
Fees Paid,” AILA InfoNet Doc. No. 10060910, posted June 9, 2010.  In its response to the Ombudsman’s Annual Report, USCIS 
attributed its ability to meet the 4‐month processing commitments it made to Congress for employment‐based green card 
applications to increased staffing as well as a decrease in receipts.  See U.S. Citizenship and Immigration Services, USCIS 
Response to the Citizenship and Immigration Service Ombudsman’s 2010 Annual Report, November 9, 2010, p. 4. 
136
 U.S. Citizenship and Immigration Services, Office of the Ombudsman, Annual Report 2010, June 30, 2010, p. 15 (citing “The 
United States Citizenship and Immigration Services,” before the Subcommittee on Immigration, Citizenship, Refugees, Border 
Security, and International Law of the U.S. House of Representatives Committee on the Judiciary, 111th Cong. 2nd Sess. 4‐5 
(2010), statement of  Alejandro Mayorkas, USCIS Director).  
137
 U.S. Citizenship and Immigration Services, Office of the Ombudsman, Annual Report 2010, June 30, 2010, p. 15. 
138
 U.S. Citizenship and Immigration Services, “Transformation,” last updated December 16, 2010. 
139
 U.S. Citizenship and Immigration Services, “Executive Summary: USCIS Transformation Customer and Advocate Listening 
Sessions,” January 3, 2011; U.S. Citizenship and Immigration Services, “Executive Summary: USCIS Transformation Customer 
and Advocate Listening Sessions,” August 30, 2010.  
140
 See U.S. Citizenship and Immigration Services, “Transformation Webinar,” last updated March 7, 2011.  
141
 See Aliya Sternstein, “Mismanagement, cost, and schedule problems plague immigration system upgrade,” NextGov, 
February 4, 2011; Aliya Sternstein, “Lawmakers scrutinize delayed immigration processing program,” NextGov, February 17, 
2011.  
142
 Ibid. 
143
 Ibid. 
144
 Statement of Frank W. Deffer, Assistant Inspector General for Information Technology, U.S. Dept. of Homeland Security, 
Before the Subcommittee on Immigration, Citizenship, Refugees, Border Security, and International Law, House Committee on 
the Judiciary, March 23, 2010, p. 6. 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│56 

 

                                                                                                                                                                                                
145

 See USCIS Written Response to Immigration Policy Center Questions, March 21, 2011; Aliya Sternstein, “Mismanagement, 
cost, and schedule problems plague immigration system upgrade,” NextGov, February 4, 2011. 
146
 Aliya Sternstein, “Mismanagement, cost, and schedule problems plague immigration system upgrade,” NextGov, February 4, 
2011. 
147
 Conference call with Gerri Ratliff, Chief of the Office of Transformation Coordination, December 22, 2010. 
148
 U.S. Citizenship and Immigration Services, Office of the Ombudsman, Annual Report 2010, June 30, 2010, p. vii. 
149
 Detention Watch Network, Year One Report Card: Human Rights & the Obama Administration’s Immigration Detention 
Reforms, October 6, 2010, p. 17.  
150
 Detention Service Managers are put in place in order to ensure “uniformity in quality across detention facilities.” They 
represent ICE even in facilities that might be contracted out to corporations. See U.S. Immigration and Customs Enforcement, 
“Detention Reform Accomplishments.” 
151
 Detention Watch Network, Year One Report Card: Human Rights & the Obama Administration’s Immigration Detention 
Reforms, October 6, 2010, p. 22.  
152
 U.S. Department of Homeland Security, News Release: “Secretary Napolitano and ICE Assistant Secretary Morton Announce 
New Immigration Detention Reform Initiatives,” October 6, 2009. 
153
 Obama‐Biden Transition Project, Immigration Policy: Transition Blueprint, November 16, 2008, p. 14.  
154
 U.S. Immigration and Customs Enforcement, News: “Alternatives to Detention for ICE Detainees,” October 23, 2009. 
155
 Detention Watch Network, Year One Report Card: Human Rights & the Obama Administration’s Immigration Detention 
Reforms, October 6, 2010, p. 6. 
156
 U.S. Immigration and Customs Enforcement, ATD Nationwide Program Implementation Report, February 2010, p. 11.  
157
 U.S. Immigration and Customs Enforcement, “ICE Detention Reform: Principles and Next Steps,” October 6, 2009.  
158
 U.S. Immigration and Customs Enforcement, “Detention Reform Accomplishments”; U.S. Immigration and Customs 
Enforcement, “Performance Based National Detention Standard 2010.” 
159
 Royce Bernstein Murray and Mary Giovagnoli, DHS Progress Report: The Challenge of Reform (Washington, DC: Immigration 
Policy Center, American Immigration Council), p. 18.  
160
 Detention Watch Network, Year One Report Card: Human Rights & the Obama Administration’s Immigration Detention 
Reforms, October 6, 2010, p. 10, citing ICE Detention Reform Accomplishments. 
161
 Ibid, p. 12.  
162
 Brad Stutzman, “Groping guard gets year in jail, then probation,” Round Rock Leader, November 10, 2010. 
163
 Renee Feltz, “Guard’s arrest highlights sexual assault of immigrant detainees,” Need to Know on PBS, August 27, 2010. 
164
 Similar instances are detailed in Meghan Rhoad, Detained and at Risk: Sexual Abuse and Harassment in United States 
Immigration Detention (New York, NY: Human Rights Watch, August 2010). 
165
 A good discussion of the issue is presented in a letter to Janet Napolitano, June 29, 2010. 
166
 Shankar Vedantum, “No Opt‐Out for Immigration Enforcement,” Washington Post, October 1, 2010. 
167
 U.S. Department of Justice, letter to Congresswoman Zoe Lofgren, September 8, 2010.  Also see www.uncoverthetruth.org 
for additional background information, including letters sent from elected officials to ICE. 
168
 Shankar Vedantum, “No Opt Out for Immigration Enforcement,” Washington Post, October 1, 2010. 
169
 National Day Laborer Organizing Network (NDLON), the Center for Constitutional Rights, and Cardozo Law School 
Immigration Justice Clinic, “Preliminary Briefing Guide: Newly Released Documents Chronicle Agency’s Deception about Opting 
Out of “Secure Communities” Program,” February 2011.  
170
 Ibid. 
171
 Ibid. 
172
 Ibid. 
173
 See AILA National Committee Liaison Meeting, Liaison Agenda and Meeting notes (based on verbal response by CBP; not 
approved by CBP), Dec. 9, 2010, p. 2, AILA InfoNet Doc. No. 11012630. (Posted 1/26/11). 
174
 “About,” Our Border: A Border Civic Network, last updated Dec. 10, 2010.  
175
 See AILA InfoNet Doc. No. 09012167 (posted 01/21/09); AILA National CBP Liaison Committee Meeting Minutes, Mar. 25, 
2010, p. 2, available at AILA InfoNet Doc. No. 10072870 (posted 8/24/10).   
176
 A “Redacted Public Version” of  the USCIS Adjudicator’s Field Manual is available. 
177
 A redacted public version of the ICE Detention and Removal Officer’s Field Manual is available in the ICE FOIA Reading Room.   
178
 AILA National CBP Liaison Committee Meeting Minutes, Mar. 25, 2010, p. 3, available at AILA InfoNet Doc. No. 10072870 
(posted 8/24/10). 
179
 See Charles M. Miller, ed., Inspector’s Field Manual (Washington, DC: U.S. Customs and Border Protection, 2008). 
180
 See American Immigration Lawyers Association, CBP Inspector’s Field Manual, March 2008.  AILA charges non‐members 
$139.00 and its members $59.00 to purchase this publication. 
181
 President Barack Obama, Memorandum for Heads of Executive Departments and Agencies, Subject: “Transparency and 
Open Government,” January 21, 2009.   

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│57 

 

                                                                                                                                                                                                
182

 President Barack Obama, Memorandum for Heads of Executive Departments and Agencies, Subject: “Freedom of 
Information Act,” January 21, 2009.  
183
 Peter R. Orszag, Director, Office of Management and Budget, Memorandum for the Heads of Executive Departments and 
Agencies, Subject: “Open Government Directive,” M‐10‐06, December 8, 2009.  
184
 Attorney General Eric Holder, Memorandum for Heads of Executive Departments and Agencies, Subject: “The Freedom of 
Information Act,” March 19, 2009.   
185
 See AILA National CBP Liaison Committee Meeting Minutes, March 25, 2010, p. 3, available at AILA InfoNet Doc. No. 
10072870 (posted 8/24/10). 
186
 Ibid. 
187
 See U.S. Department of Homeland Security, “DHS Traveler Redress Inquiry Program (DHS TRIP),” last updated February 10, 
2011. 
188
 See AILA National CBP Liaison Committee Meeting Minutes, Mar. 25, 2010, p. 6, available at AILA InfoNet Doc. No. 10072870 
(posted 8/24/10). 
189
 Ibid. 
190
 “Secretary Janet Napolitano’s Remarks on Preparedness at the American Red Cross,” September 30, 2009. 
191
 U.S. Citizenship and Immigration Services, Adjudicator’s Field Manual, “Non‐controlled Non‐Immigrants, (e.g., Canadian B‐
1/B‐2)” Chapter 40.9.2(b)(E)(iii).   
192
 See also AILA National CBP Liaison Committee Meeting Minutes, March 25, 2010, p.32, available at AILA InfoNet Doc. No. 
10072870 (posted 8/24/10). 
193
 Ibid., p. 3. 
194
 Ibid. 
195
 Memorandum from John Morton, Assistant Secretary, ICE, Subject: “Guidance Regarding the Handling of Removal 
Proceedings of Aliens with Pending or Approved Applications or Petitions,” August 20, 2010. 
196
 Julia Preston, “Immigration Agency Ends Some Deportations,” New York Times, August 26, 2010. 
197
 USCIS Interim Memo for Comment, “Guidance for Coordinating the Adjudication of Applications and Petitions Involving 
Individuals in Removal Proceedings; Revisions to the Adjudicator’s Field Manual (AFM) New Chapter 10.3(i): AFM Update AD 
11‐16,” PM 602‐0029, February 4, 2011.  
198
 See Doris Meisner and Donald Kerwin, DHS and Immigration: Taking Stock and Correcting Course (Washington, DC: 
Migration Policy Institute, February 2009), p. 85.  
199
 See U.S. Department of Homeland Security, Office of Policy, “Strategic Objectives,” last modified March 25, 2010.  See also 
the DHS Organizational Chart, last modified September 29, 2008). 
200
 See Regulations.gov.   
201
 “U.S. Citizenship and Immigration Services Fee Schedule,” 75 Fed. Reg. 58962 (September 24, 2010). 
202
 “Employment Authorization for Dependents of Foreign Officials,” 75 Fed. Reg. 47699 (August 9, 2010).  
203
 “E‐2 Nonimmigrant Status for Aliens in the Commonwealth of the Northern Mariana Islands with Long‐Term Investor 
Status,” 75 Fed. Reg. 79264 (December 20, 2010). 
204
 See Regulations.gov.  
205
 “Name Change of Two DHS Components,” 75 Fed. Reg. 12445, March 16, 2010.  
206
 Matter of Compean, 24 I&N Dec. 710 (A.G. 2009). 
207
 Negusie v. Holder, 129 S. Ct. 1159 (2009). 
208
 See Matt Porter, “EB‐5 Anomaly Suspends Immigrant Investor Green Card Applications, Indefinitely,” Immigration Visa 
Lawyer Blog, March 24, 2010.  
209
 76 Fed. Reg. 13526 (March 14, 2011). 
210
 See Donald M. Kerwin, Doris Meissner, and Margie McHugh, Executive Action on Immigration: Six Ways to Make the System 
Work Better (Washington, DC: Migration Policy Institute, March 2011), pp. 9‐10. 
211
 Refugee Protection Act of 2010, S. 3113, 111th Cong., 2nd Sessio, 2010. 
212
 Bill Summary and Status, S. 3113.  
213
 See Human Rights First, Living in Limbo: Iraqi Refugees and U.S. Resettlement, December 2010.  
214
 9 FAM 40.32 N2.7, revised 10‐07‐2010.  
215
 Ibid. 
216
 See USCIS Written Response to Immigration Policy Center Questions, March 21, 2011. 
217
 Ibid. 
218
 See USCIS Policy Memorandum, Subject: Implementation of New Discretionary Exemption Under INA Section 212(d)(3)(B)(i) 
For the Receipt of Military‐Type Training Under Duress, PM‐602‐0030, February 23, 2011; USCIS Policy Memorandum, Subject: 
Implementation of New Discretionary Exemption Under INA Section 212(d)(3)(B)(i) For the Solicitation of Funds or Members 
under Duress, PM‐602‐0031, February 23, 2011.  
219
 Material support to AISSF‐Bittu and ABSDF was exempted in December 2010. See 76 Fed. Reg. 2130 (January 12, 2011) 
(regarding AISSF‐Bittu exemption); USCIS Policy Memorandum, Subject: “Implementation of New Discretionary Exemption 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│58 

 

                                                                                                                                                                                                
Under INA Section 212(d)(3)(B)(i) for Material Support to the All India Sikh Students Federation–Bittu Faction (AISSF‐Bittu),” 
PM‐602‐0024, December 29, 2010; 76 Fed. Reg. 2131 (January 12, 2011) (regarding ABSDF exemption); USCIS Policy 
Memorandum, Subject: “Implementation of New Discretionary Exemption Under INA Section 212(d)(3)(B)(i) for Material 
Support to the All Burma Students Democratic Front (ABSDF),” PM‐602‐0025, December 29, 2010.  
220
 See USCIS Written Response to Immigration Policy Center Questions, March 21, 2011. 
221
 See Philip Schrag, et. al., “Rejecting Refugees: Homeland Security’s Administration of the One Year Bar to Asylum,” William 
and Mary Law Review 42, December 2010; Julia Preston, “Report Says Deadline Hinders Asylum Seekers,” New York Times, 
September 30, 2010 (quoting James Ziglar, former INS Commissioner and senior fellow at the Migration Policy Institute, saying 
“Officials have taken a lot of different steps to squeeze the real problem of fraud out of the system,” and that the one‐year 
filing deadline “has only operated to make the whole thing much more expensive and more unjust to asylum seekers”; Human 
Rights First, Renewing U.S. Commitment to Refugee Protection, March 2010, pp. 11‐13.  
222
 Pub. L. No. 104‐208 (1996); 8 U.S.C. §1158(a)(2)(B); 8 C.F.R. §208.4(a)(2). 
223
 See Human Rights First, Renewing U.S. Commitment to Refugee Protection, March 2010, pp. 11‐12. 
224
 See Philip Schrag, et. al., “Rejecting Refugees: Homeland Security’s Administration of the One Year Bar to Asylum,” William 
and Mary Law Review 42, December 2010.  See also, National Immigrant Justice Center, et. al., The One‐Year Asylum Deadline 
and the BIA: No Protection, No Process, October 2010 (analyzing the application of the one‐year filing deadline in Board of 
Immigration Appeals decisions, 2005‐2008).  
225
 See Philip Schrag, et. al., “Rejecting Refugees: Homeland Security’s Administration of the One Year Bar to Asylum,” William 
and Mary Law Review 42, December 2010. 
226
 8 C.F.R. §208.4(a)(4)‐(5). 
227
 8 C.F.R. §208.4(a)(5). 
228
 See  Philip Schrag, et. al., “Rejecting Refugees: Homeland Security’s Administration of the One Year Bar to Asylum,” William 
and Mary Law Review 42, December 2010. 
229
 Ibid. 
230
 U.S. Immigration and Customs Enforcement, “ICE issues new procedures for asylum seekers as part of ongoing detention 
reform initiatives,” December 16, 2009.  
231
 Letter from DHS Secretary Napolitano to Mary Meg McCarthy, National Immigrant Justice Center, Dec. 10, 2010. 
232
 Statement of Mary Meg McCarthy, National Immigrant Justice Center, “U.S. Government continues Unnecessary Detention 
of Asylum Seekers; Refuses to Implement Regulations to Protect Basic Rights,” December 16, 2010; Letter from DHS Secretary 
Napolitano to Mary Meg McCarthy, National Immigrant Justice Center, Dec. 10, 2010.  
233
 Ibid. 
234
 Ibid. 
235
 Letter from DHS Secretary Napolitano to Mary Meg McCarthy, National Immigrant Justice Center, December 10, 2010. 
236
 See U.S. Commission on International Religious Freedom, Report on Asylum Seekers in Expedited Removal, February 8, 2005.  
237
 Ibid., p. 2. 
238
 Ibid. 
239
 See Human Rights First, Renewing U.S. Commitment to Refugee Protection, March 2010, p. 13. 
240
 Ibid. 
241
 Ibid. 
242
 Ibid. 
243
 Notes from USCIS Asylum Division Stakeholder Meeting, June 8, 2010 (last updated Aug. 25, 2010). 
244
 In FY 2008, the Asylum Division received 700 reasonable fear referrals, but received 2,060 referrals in FY 2010.  For FY 2011 
through only January 31, 2011, the Asylum Division had received 863 reasonable fear referrals, with a total of 2,589 referrals 
projected by the end of FY 2011.  See USCIS Written Response to Immigration Policy Center Questions, March 21, 2011. 
245
 See U.S. Citizenship and Immigration Services, “Questions and Answers: Reasonable Fear Screenings,” last updated 
September 4, 2009.  
246
 Notes from USCIS Asylum Division Stakeholder Meeting, June 8, 2010 (last updated August 25, 2010).  
247
 U.S. Citizenship and Immigration Services, Affirmative Asylum Procedures Manual, November 2007 (Revised July 2010).  
248
 See U.S. Citizenship and Immigration Services, “Asylum Division Training Programs,” last updated January 19, 2011.  
249
 See U.S. Department of Homeland Security’s Position on Respondent’s Eligibility for Relief, In Re Rodi ALVARADO‐PENA, File 
No. 73 753 922, Feb. 19, 2004.  
250
 See In re A‐M‐E‐ and J‐G‐U, 24 I&N Dec. 69 (BIA 2007); Matter of C‐A‐, 23 I&N Dec. 951 (BIA 2006), affirmed Castillo‐Arias v. 
U.S. Attorney Gen. 446 F.3d 1190 (11th Cir. 2006). 
251
 See Statement of Human Rights First before the United States Senate Committee on the Judiciary, “Renewing America’s 
Commitment to the Refugee Convention: The Refugee Protection Act of 2010,” May 19, 2010.  
252
 U.S. Department of State, Proposed Refugee Admissions for Fiscal Year 2011: Report to the Congress, p. iv. 
253
 See Human Rights First, Living in Limbo: Iraqi Refugees and U.S. Resettlement, December 2010. 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│59 

 

                                                                                                                                                                                                
254

 USCIS Ombudsman, Recommendation No. 44 Regarding the Adjudication of Applications for Refugee Status, “Emergent or 
Denied Refugee Applications: Expediting Cases, Articulating Reasons for Denial, and Issuing Guidance for Requests for 
Reconsideration,” April 14, 2010.  
255
 Ibid. 
256
 Memorandum from Alejandro N. Mayorkas, Director of USCIS, to January Contreras, USCIS Ombudsman, Subject: “Response 
to Recommendation 44: Emergent or Denied Refugee Applications: Expediting Cases, Articulating Reasons for Denial, and 
Issuing Guidance for Requests for Reconsideration,” July 31, 2010.  
257
 See Jesus Saucedo and David Rodriguez, Penn State Law’s Center for Immigrants Rights & American Immigration Center’s 
Legal Action Center, “Up Against the Asylum Clock: Fixing the Broken Employment Authorization Asylum Clock,” February 12, 
2010.  
258
 Ibid.  
259
 U.S. Citizenship and Immigration Services, “Designation of Haiti for Temporary Protected Status,” 75 Fed. Reg. 3476 (January 
21, 2010).  
260
 U.S. Citizenship and Immigration Services, “Extension of Initial Registration Period for Haitians Under the Temporary 
Protected Status Program,” 75 Fed. Reg. 39957 (July 13, 2010).  
261
 Email from DRO Taskings to [REDACTED], January 25, 2010.  
262
 For a summary of outreach conducted on Haiti TPS, see U.S. Citizenship and Immigration Services, Office of the Ombudsman, 
Annual Report 2010, June 30, 2010, p. 84. 
263
 Kirk Semple, “U.S. Sees Success in Immigration Program for Haitians,” New York Times, January 19, 2011; Georgia East, 
“Many Haitians in U.S. Afraid to Seek Amnesty,” Bellingham Herald, January 11, 2011 (quoting USCIS spokesperson, Ana 
Santiago).  It is interesting to note that USCIS prepared to adjudicate up to 200,000 Haitian TPS applications.  See U.S. 
Citizenship and Immigration Services, Office of the Ombudsman, Annual Report 2010, June 30, 2010. 
264
 U.S. Citizenship and Immigration Services, “Secretary Napolitano Announces Humanitarian Parole Policy for Certain Haitian 
Orphans Fact Sheet,” January 18, 2010.  
265
 U.S. Citizenship and Immigration Services, “Special Humanitarian Parole Program for Haitian Orphans Draws to a Close at 
Request of Haitian Government,” April 4, 2010.  
266
 Ibid. 
267
 Help Haitian Adoptees Immediately to Integrate Act of 2010 (Help HAITI Act), Pub. L. No. 111‐293, 124 Stat. 3175 (2010).  
268
 USCIS Policy Memorandum, Subject: “Implementing the Help HAITI Act of 2010,” PM‐602‐0020, December 21, 2010.  
269
 See letter to Santiago Canton, Executive Secretary, Inter‐American Commission on Human Rights, Jan. 10, 2011, “Re: Letter 
In Support of Precautionary Measures to Stop Imminent Deportations of Haitians from the United States,” January 10, 2011, 
(signed by 285 organizations and individuals), on file with University of Miami Human Rights Clinic; Letter to Secretary 
Napolitano from American Immigration Lawyers Association, et. al., December 22, 2010; Letter to Secretary Janet Napolitano 
from American Immigration Lawyers Association, et. al., December 22, 2010.  
270
 Jesuit Refugee Service/USA, “Deporting Haitians into Peril: A Disturbing Policy,” January 7, 2011.  
271
 U.S. Immigration and Customs Enforcement, “Proposed Policy for Resumed Removals to Haiti,” March 7, 2011  
272
 Ibid. 
273
 Ibid.  
274
 See Florida Immigrant Advocacy Center (FIAC) and Center for Constitutional Rights (CCR), News Release: “Deportations to a 
Death Trap,” January 20, 2011; Jesuit Refugee Service/USA, “Deporting Haitians into Peril: A Disturbing Policy,” January 7, 2011. 
275
 Michelle Roberts, “Haiti cholera ‘far worse than expected,’ experts fear,” BBC News, March 15, 2011.  
276
 See generally, request to the Inter‐American Commission on Human Rights by the University of Miami Human Rights Clinic, 
et. al., for Precautionary Measures under Article 25(2) of the Commission’s Rules of Procedure, Against the United States of 
America, on behalf of Gary Resil, et. al., and Other Similarly Situated Haitian Nationals Subject to Immediate Deportation by the 
United States, submitted January 6, 2011.  
277
 The Dominican Republic lifted its moratorium on deportations of Haitians in February 2010 and as of mid‐March, had 
deported over 2,000 Haitians.  Reports indicate that people are being rounded up en masse, at night, regardless of the 
separation of families, and returned to Haiti in the dark without notifying Haitian officials.  See Jesuit Refugee Service/USA, 
“Comments on ICE Pre‐decisional Policy for Resumed Removals to Haiti,” March 11, 2010. 
278
 See Jennifer Kay, “Haitian deportee dies after cholera‐like symptoms,” Miami Herald, February 1, 2011. 
279
 U.S. Immigration and Customs Enforcement, “Proposed Policy for Resumed Removals to Haiti,” March 7, 2011. 
280
 See Zadvydas v. Davis, 533 U.S. 678 (2001) (holding that indefinite detention of certain aliens is subject to Constitutional 
limits and that to justify detention beyond six months, the Government has to demonstrate that that removal is likely in the 
foreseeable future – with the exception of aliens detained on terrorism‐related charges). 
281
 See, letter to Secretary Janet Napolitano from American Immigration Lawyers Association, et. al., December 22, 2010. 
282
 See Letter to DHS Inspector General Richard L. Skinner, Re: Request for Audit of DHS’ Resumption of Deportations to Haiti, 
From American Civil Liberties Union, et. al., January 31, 2011.  

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│60 

 

                                                                                                                                                                                                
283

 Inter‐American Commission on Human Rights, Press Release: “IACHR Urges United States to Suspend Deportations to Haiti,” 
No. 6/11, February 4, 2011. 
284
 Letter to Janet Napolitano, Secretary of the Department of Homeland Security, from John Conyers, et. al., March 14, 2011. 
285
 Ibid. 

Second Annual DHS Progress Report 

Immigration Policy Center│61